【本文9月9日原载于微信公众号“实验主义治理”】

2014年2月17日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式发表的重要讲话《完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》中强调，在全会精神的学习理解上，“要防止一知半解、断章取义、生搬硬套，要弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统性政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系”，同时强调，“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件”。这表明，政策水平与执行能力也属于治理体系和治理能力现代化的范畴，上述这段讲话中就点出了政策能力的丰富内涵。本文分析几个实际的政策案例，旨在结合中国国情更深入地理解政策能力与治理能力现代化之间的关系。

政策执行在某一环节的阻碍导致文化或政策无法落实，与我们的政治哲学、政治共识和政策共识高度相关。

一、黄奇帆谈A股：出牌顺序搞错了【1】

第一个例子是今年初重庆市市长黄奇帆谈中国股市改革。十八届三中全会之后，股票发行启动注册制改革，结果至2014年1月20日，沪市综合指数跌破2000点，创下6年来的又一低点。黄奇帆认为，“近期股市困局的症结及其出路，都可以通过深入领会十八届三中全会决议来找到答案”。十八届三中全会《决定》中，关于股市有三个政策提议：A健全多层次资本市场体系；B推进股票发行注册制改革；C多渠道推动股权融资。

黄奇帆认为，关键的问题是“这三项工作如何合理排列顺序，需要深入理解”，合理的政策次序应是ACB，即“应当先建立多层次资本市场，再推多渠道股权融资让巨量现金进入股市，提振股市信心后，再启动股票发行注册制改革”。这相当于先修水库，扩大库容，然后修水渠引活水注入，最后再放鱼。

显然，中国股市的现实表现证明实际做法中“出牌顺序搞错了”，B注册制改革先行展开，相当于在没有扩大库容和活水注入的情况下，先行放鱼，自然要出问题。

这表明，即使是政策框架没问题，从理论上来看，一揽子政策工具也有效，但如果出台顺序不当，政策效果也会适得其反。因此，政策次序也反映了政策能力和政策水平，也体现了协调政策顶层设计与分层对接的执行能力。但有的时候，理论上的合理次序与实践中的合理次序并与一致，此时如果照搬教条，理论并不能很好地指导实践，反而会阻碍实践发展，十八届三中全会之后的土地流转领域的政策改革就说明了这样的问题。

二、土地确权、土地流转与土地金融创新

从理论上而言，尤其在产权学派看来，A土地确权B土地流转C土地金融创新是一个合理的顺序，产权明晰（确权）是逻辑上的必要前提，但现实中却并非如此。

（一）土地流转的“加快推进”与“紧急叫停”

我们先看土地确权与土地流转。关于土地确权，除了成都在成立城乡统筹综合改革试验区之后（以及其他少数地区），投入大量财政资金先期完成土地确权外，全国大部分地区并没有大规模展开。2013年12月25日，农业部部长韩长赋在全国农村经济工作会议上说，力争用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证。2014年仍然处于扩大试点阶段，确定两个省开展整省试点，其他各省份至少要选择1个县开展整县试点。在试点的基础上，争取后年（2016年）全面推开，力争5年基本完成。

而在土地流转方面，据农业部统计，截至2013年底，全国承包耕地流转面积3.4亿亩，流转比例达到26%，比2008年底提高17.1个百分点。这表明，在土地确权尚未完成的情况下，应有四分之一强的承包耕地进行了土地流转，显然与理论上的政策次序不符。其中一个原因是土地流转自上个世纪七八十年代建立家庭承包经营制度起就已经出现。

近几年来，土地流转速度与比例均一直上升，说明一是土地流转符合现实需要，二是土地流转一定程度上可以先于土地确权。对于第一点，国家统计局数据显示，2013年末，全国城镇化率达到了53.7%，“户籍城镇化率”仅为35.7%左右，“人户分离”人口达到了2.89亿人，放弃土地经营而不放弃土地权利的最佳途径就是土地流转，土地流转在当前的城镇化格局中发挥着重要的稳定器作用。对于第二点，20世纪中后期，各地已经完成了土地二轮延包，产权相对明晰，即使查“四至”发放产权证这样的土地确权没有开展，二轮承包合同以及民间规范（可视之为“软法”）仍在起作用。

当然，在一定条件下，土地确权与土地流转的理论次序还是会起到约束作用，这就是十八届三中全会以来出现的情况。全会之后，土地确权与土地流转两项政策均在向前推进，但土地流转又与农业产业化紧密相联，难度较之确权又小，因而各地政府纷纷出台相关政策加快推进土地流转促进规模经营，形成土地流转“大跃进”。这种“大跃进”极有可能超出现实土地权利状况的承载力度（在承包合同与流转合同不规范的情况下大量完成），给土地确权带来障碍。于是，2014年2月21日，农业部发出通知，要求切实做好农村土地承包经营权流转工作，保证土地流转规范有序进行，紧急叫停“大跃进式”土地流转。

（二）土地金融创新

我们再来看土地金融创新。如前所述，理论上的合理政策次序是土地确权、土地流转，然后方才有土地金融创新。金融创新是更为复杂的系统性政策，囊括了确权、流转、评估、担保、保险等各个政策环节，对各个政策链条要求更高，而且市场化程度最高。

理论上，金融创新政策不仅要求这种政策次序，而且对各配套政策环节要求也很高。确权要求产权明晰、合同规范、证书齐全，流转不仅要求合同规范，更要求有土地流转公开市场（这样才能真正有效地实现抵押物权的变现），而有了公开市场，才更容易发现市场公允价值，评估体系才能做起来，保险体系的完善（巨灾保险、政策性保险、商业性保险等等）才能真正有效地化解贷款投向领域的自然风险。显而易见这些需要匹配的政策环节没有任何一个地区能够实现。那么问题是，在没有完成土地确权、土地流转公开市场及其他配套条件的情况下，是否意味着土地金融创新无从下手或没有实际意义？答案显然是否定的。

 

 

当前，只要谈起“三农”金融，必提“融资难”、“融资贵”，与当年的“看病难”、“看病贵”的流行程度几乎相同。十八届三中全会之后，激活农村物权的金融权能已经成为政策共识。从中央到地方，对于土地金融创新都非常重视。人民银行《关于做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》（银发【2014】42号）等中央政策文件中，土地流转金融创新的地位非常重要。许多地方政府已经先行推动土地承包经营权融资创新，有些地区开展了“三权”抵押甚至“五权”抵押试点。

我们会发现，尽管在大致一样的创新名称下（如“三权”抵押），但各地实践还是具有各自不同的特点，各地模式均各有其可取之处。福建沙县政府主导建立的土地流转平台和信托平台比较完善（解决流转公开市场和价值发现问题），宿州与中信信托合作的土地流转信托化使用的是商业化方式（解决土地流转收益标准化问题，标准化更容易实现金融创新），成都先期已经完成土地确权，浙江宁波同时开展了小额贷款保证保险试点（化解信用风险），吉林梨树开展土地流转金融创新非常早，采用了评估委员会（包括乡村两级干部、村民代表、农业专家等）对土地流转价值进行评估（解决评估问题和收费过高问题）等等。

可见，实践中各地往往探索从金融创新的政策链条中的某个或几个政策环节上实现单点突破，其他环节满足最小化约束（不至于阻碍金融创新政策的推进），这种政策次序的突破可以概括为“金融创新倒逼土地确权与土地流转”，金融创新给当地农民实质性解决融资问题，会形成对于承包合同、流转合同的规范需求，增强农民对于土地确权的政策认可，而地方政府协调下形成的部门间政策共识，则在政策链条单点突破的拉动下，不断丰富与完善其他政策环节。换言之，这个时候，在某个政策环节的拉动下，政策执行者不断突破其他链条的障碍因素，向政策预期效果推进，这就是解决政策执行的“最后一公里”问题。

（三）政策执行的“最后一公里”

在实际工作中，某一政策环节（尽管可能看起来微不足道）的阻碍导致文化或政策无法落实，这就是政策执行的“最后一公里”问题。这里举三个“三权”抵押政策创新中的小例子做一说明。

第一个例子是土地金融创新与二轮延包政策之间的衔接问题。二轮延包是在20世纪90年代完成的，承包期30年，当地的承包人（权利所有者）至今大多应超过60周岁，基本上退出主要农业生产，土地经营是在其子女手中，问题随之而言：作为权利所有人的父辈，因年龄超过60周岁，不符合深贷款申请资格，而作为实际经营者的子辈，又不拥有“地权”。而采取父亲流转给儿子这样的“形式转换”，又将降低群众对于政策的认可度。

第二个例子是土地金融创新与户籍制度之间的衔接问题。二轮延包后，许多农民已经获得了城镇户口，但并未放弃承包地，在重庆等地的户籍制度改革中，政策上也允许在申请城镇户口但不当期农村土地权益，实际上还有不少城镇户口的“农民”在农村从事农业。而按照许多银行的信贷政策，城镇居民不能申请“三农”贷款，这样一来，这些拥有土地经营权和城镇户口的人群就被排除在土地流转金融创新政策对象范围之外，而这部分人群又恰恰是比较优质的客户。

第三个例子极为有趣，葡萄属于经济林还是经济作物？从政策补贴的角度上看，葡萄树属于藤本植物，不计算森林覆盖面积，不属于林业的奖补范围。但从产业发展的角度，葡萄属于特色林果业，属于经济林范畴。但从土地管理的角度，许多葡萄种植于承包耕地上而非林地上，土地属性与作物属性存在矛盾。这些因素，导致“葡萄属于经济林还是经济作物”之分歧。这关系到葡萄是否可以申请林权抵押贷款的问题。“权”的对应物对于政策内容非常重要，额度、期限以及相应配套政策均会有重大不同，进而会对当地的产业发展产生重要影响。比如在葡萄产业占当地农业经济比例非常高的地区，这就关系到林权抵押政策创新是否具有实际意义的关键问题（如果被划为经济作物，则此项改革对当地农业发展的意义就大打折扣），因此，在某地区就出现地方一把手亲自开协调会讨论论证葡萄属性的情况。

尽管这三个例子非常小，但我们发现这些政策环节又不是孤立的，实际上都关联的是全局性的重要改革政策，如户籍改革、土地承包制度改革。而这些政策环节上的障碍之所以没有形成政策困局，则与我们的政治哲学、政治共识和政策共识高度相关。

三、权力反公地困局、政策共识与政治共识

哥伦比亚大学法学院赫勒教授提出的“反公地”概念主要集中于所有权领域，但在其研究中也初步涉及到权力反公地问题。很多情况下，政策困局往往反映的是权力反公地悲剧。政策困局指的是，各个部门没有足够的权力或权威促成某项决策，但均有足够的权力或权威能够阻止某项决策，即所谓的“成事不足，败事有余”的境地。这种权力反公地悲剧，“建立在政策制定权与批准权的分散化基础上”【2】。系统性政策链条中的政策环节之间、政策顶层设计与分层对接之间，往往会出现政策障碍或政策困局，中国语境下叫条块关系。

在政策实践中，如果严格按照政策次序来机械地部署和执行，则很容易导致条块分割局面的出现。例如农村资金互助的政策变迁过程就是一个很好的例子。上个世纪末，农村合作基金会被全面取缔解散之后，资金互助和信用合作一直被视为禁区，没有哪个部门有足够的行政权威能够批准或推动资金互助的发展，但很多部门（公安、农业、银监等）都可以制止乃至打击资金互助社，实际上出现了政策困局。2005年，新农村建设作为重大的宏观政策（工业反哺农业、城市反哺农村）框架提出来以后，关于“三农”的政治共识从消极性（不出事为原则）转为积极性（发展和解决二元结构为原则）。资金互助对于解决“三农”金融问题的重要性成为政策共识，此后资金互助的政策困局开始解冻，出现许多不同的发展模式。有银监会批准具有金融牌照的49家资金互助社，也有地方政府协调工商局批准的资金互助社（如安徽凤阳），农民自发组织的（如吉林梨树），供销社系统组织的（山东），还有大量的农民专业合作社内部组建的资金互助部。

资金互助的这种多元发展格局本身就是政策共识推动各部门不断突破政策困局的结果。2006年，全国人大常委会通过了《农民专业合作社法》，并于2007年7月1日起正式实施。这部法律解决了农民专业合作社的法律地位问题，同时，也因将信用合作排除在外备受诟病。2006年底，银监会发布的政策文件将资金互助社列为三类新型金融机构之一，但审批过于严格，批准数量非常少，几十家资金互助社，对于60多万个村庄而言，无异于杯水车薪。2008年，十七届三中全会提出“允许农村小型金融组织从金融机构融入资金，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”。实际上从政策角度承认了农民信用合作社的合法性，并且鼓励了专业合作与信用合作的结合，即所谓的“两社合一”模式。2009年中央一号文件再次提出，“抓紧出台对涉农贷款定向实行税收减免和费用补贴、政策性金融对农业中长期信贷支持、农民专业合作社开展信用合作试点的具体办法”。2009年2月，银监会、农业部联合发文《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》，从五个方面细化了农民专业合作社的金融问题。这五个方面包括将农民专业合作社全部纳入农村信用评定范围、加大信贷支持、创新金融产品、改进服务方式、鼓励有条件的农民专业合作社发展信用合作。在这种政策放宽过程中，实际上是不断补充了可以推动资金互助社发展的部门、机构和主体，而不断地削减、约束可以否决资金互助社设立的机构数量和权威。这里面就是政治共识（小康社会、新农村建设）与政策共识（解决“三农”金融）之于政策创新的关键作用。

相对政治共识而言，政策共识是手段，政治共识成为目的，而在政策体系中，政策共识是对目的的认同，政策工具和实现形式（手段）则可以多样化，不同的地方政府、不同的部门可以展开在手段层面的创新与竞争，这是一种实验主义治理。2006年12月20日银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好地支持社会主义新农村建设的意见》，这份比较罕见的长达38个字的文件名实际上就包含了对于政策目的与手段的完整表述，说明了政治共识与政策共识对于政策创新所起的重要作用。

四、实验主义视角下的政策创新

进一步以扶贫攻坚政策为例说明实验主义治理与政策创新。当前扶贫攻坚、共同富裕是政策共识。但是，政策实践中经常会遇到扶贫对象难题。按中共中央国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》制定的对象范围是以“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象”。那么，在实际操作过程中就会遇到一个问题：自身创业缺技术、缺资金、缺能力、缺门路的农村留守老人与妇女儿童这类人群怎么办？

这里的核心问题就是二元结构导致人口大量外流形成的。在许多贫困地区，大量出现“空心村”，人口以留守老人和妇女儿童为主，劳动能力不足成为不少贫困地区的主要现象。在农村社会保障体系不完善的情况下，这会形成扶贫死角，因为这部分人群缺乏足够的劳动能力“对接”扶贫政策。从扶贫开发的政策变迁过程来看，这也是输血式扶贫（救济性扶贫）向造血式扶贫（能力增进性扶贫）转换形成的一种死角。这是一种理论死角。各地在政策执行中面临的实际约束是：绕开这类贫困人群进行扶贫攻坚，是无法完成扶贫任务的。因此，各地为解决该问题，实际上各自进行了许多的政策实验与政策创新。

尚义县是张家口市的国家级贫困县，实践中会遇到了这样的问题，人口大量外流，空心村数量多，农村非劳动力人口比例大等等。在其扶贫开发中，就有专门针对“自身创业缺技术、缺资金、缺能力、缺门路的农村留守老人与妇女儿童”这类扶贫对象的脱贫机制，被称之为“股份合作、联合致富”，主要有以下几个方面。

第一，发展合作社。让贫困户以集体土地和扶贫资金为股份，加入合作社，滚动扩大股份占有额，特别是让农村老人以股分红实现“老有所收”。本质上，中国的合作社是一种股份合作制形式，它结合“按股分配”和“按惠顾额返还”两种原则，以集体土地和扶贫资金为合作社股份，劳动能力不足的贫困农民既可以享受到集体资产收益，也可以享受个人股份的分红收益。

第二，促进土地流转规模经营，并以农村集体土地为基础、贫困户扶持资金为股份，贫困农民为主体的经营形式，建设规模规范化园区，使那些劳动能力不足的贫困农户能够享受到园区发展带来的资本收益。

第三，通过金融资源的配置来改变劳动能力不足贫困农民的条件。“三农”领域，融资难、融资贵是一个普遍性问题，那么就有稀缺的金融资源优先配置给谁的问题。按照市场原则，劳动能力不足的贫困农户显然不符合信贷主体的资格要求，但扶贫信贷的分配往往不是按市场原则进行。尚义则是通过设施农业的扶贫信贷支持实现这类金融扶贫的。2014年8月，笔者在甘肃调研双联（“联村联户”）贷款，这是甘肃省政府与农业银行合作的为58个贫困县提供的一种扶贫开发贷款。笔者在甘南地区发现，有的村第一批双联贷款很多给了单亲家庭、无保户、留守老人等劳动能力不足的贫困群体，然后村委会组织将贷款入股到合作社，或者将买来的牛羊由种养大户代养经营，同时合作社或种养大户本身又为这些贷款提供担保。

第四，如前所述，尚义对于贫困户建设设施农业如春秋大棚、圈舍、贮藏窖等，会提供相应的财政补贴。一般地，补贴资金、信贷资金、自筹资金各占三分之一，建成后，不少贫困农户并没有能力经营或单个经营没有规模效应（如贮藏窖），就将设施交给其他大户或合作社经营管理。因此，不少贮藏窖由几十户农民所有，但由一个大户经营。客观上，这类扶贫政策和实践操作将夯实农民脱贫的资产与资本基础，有利于实现联合脱贫致富。

尚义在实践中提出的理念是要变“项目到户、资金到户”为“权益到户、资本到户”，改变过去扶贫资金运作模式，将财政扶贫资金重点投向专业合作社、村级资金互助社，作为贫困户联合创业的底本，这样一来，缺乏劳动能力的贫困户可以通过资本收益实现脱贫。

从理论上来看，尚义模式已经创新性地实现了将资本分配与资本运用适度分离，资本运用按能力原则和市场原则进行，向经营能力强的群体集中，资本分配则强调平等原则，优先倾向那些贫困农户中的弱势群体。在这种权利分配与重组的过程中，必然要求效率与公平兼顾，就产生了对于中介组织载体的客观要求，农村基层组织和合作社天然地符合这种需要，这就是在新扶贫开发中农村社区成为主体支柱的内在机制。这与1977年诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·米德的自由社会主义（“财产占有的民主”）有相通之处，这种探索是中国特色社会主义政治哲学在扶贫开发政策实践中的具体呈现。

可以说，这是在政治共识（共同富裕）、政策共识（扶贫攻坚）的前提下，地方政府在手段层面的创新，对具体的政策手段有诸多突破，但指向的是更好地实现政策目的。

【1】黄奇帆谈A股：出牌顺序搞错了，21世纪经济报道，2014-01-21

【2】赫勒，2009，第115页。