国有企业分类改革的思路

2015年，中共中央、国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》，文件中确认了不同行业的国有企业界定功能和分类，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，具体来说把国有企业分为公益类与商业类两大类。我讲的是竞争性和非竞争性。如果从学术角度讲，分竞争和非竞争更容易把控，国外文献当中也非常清晰。分类改革终于变成国家的文件，我认为这是非常好的，这是和社会主义市场经济很对接的一种思路。

总的来说，国企分类改革的思路，我用坐标系来表述，横坐标由竞争到垄断，纵坐标由私产品到公产品，分为四个象限。在第二象限，如果它的产品性质是公共产品，行业性质是垄断的，那么就是国家所有、国家经营；如果它的产品性质的是私人产品，行业性质是垄断，就应该国有国控；如果产品性质是私人产品，行业性质是竞争的，那么实施产权多元化或非国有化。

这个思路很清晰，既能够有效保证以公有制为主的原则，又能够实现国有企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体的目标，还能有效地防范国有资产流失问题。我认为，不要简单再搞没有前提条件的股份制改革，国有企业股份制改造很有可能有出现国有资产流失问题，虽不是必然的，但是有可能的。

第II象限内的企业提供的产品属于公共产品类，行业特征具有垄断性，一般采用国有国营模式，分为三个类型：

1.纯公共产品。

这是既不具有竞争性也不具有排他性的物品，例如国防。从全球范围看，各个国家和地区的纯公共产品基本上都是由政府来提供的。由于纯公共产品难以通过私人部门供给，由政府提供公共产品时能够准确地匹配社会对公共产品的需求。这样一来，提供纯公共产品的国有企业就可以以社会福利最大化为运营目标，提供的产品对于全社会来说是有效率的。

2.准公共类产品。

其中，一类是具有非排他性和不充分的非竞争性的公共产品，像地下水流域、牧区、森林等，要实行国有国营。不能指望一个自负盈亏的农场给你保护东北小兴安岭的红松，这是不太现实的。

另一类是具有非竞争性的特征，但非排他性不充分，比如自来水、电网、邮政、市政建设、铁路、港口、码头、城市公共交通等。这类准公共产品不充分的排他性可能带来“拥挤效应”和“过度使用”的问题，从而导致市场失灵。因此最好实行国家经营，若是让私人资本进来，则难以保证物品提供的质量合格与价格稳定。

3.公益类产品。

这类产品具有很强的正外部性，但物品的技术特征可能是竞争性和排他性的，比如医疗、教育、社保等。最好的情况下，国家有能力把老百姓的医疗、教育、社保都解决了，但目前阶段我们做不到。因此，我们要把医疗、教育、社保分为基本和非基本的，基本的教育，基本的医疗，基本的社保应该国家所有、国家经营，为普通老百姓提供最基本的医疗、教育、社保服务和保障。

政府要把基本的需求解决，把非基本的放开。现在很多私人资本愿意进教育领域、医疗领域、社保领域，问题是政府全把它包起来，民营资本找不到进入的渠道，不能提供更多供给。

第III象限内的国有企业提供的产品具有排他性，但具有自然垄断特征，一般宜采用国有国控模式，即垄断性国有企业应该进行股份制改造，但国有资本应具有控制地位。

自然垄断行业，如能源、原材料、基础产业，包括中国的支柱产业，特别是高新技术产业，这个领域别太相信市场，当然我们要利用市场，但这个领域我们有国家利益目标、国家战略目标。这个领域的垄断和产权性质是没关系的，这与行业性质有关系。无论是交给国家还是交给外国资本都会造成垄断。

航空、石油、桥梁、道路、邮政、通信产业放开，自由竞争，任由外国资本进入，这是过了底线，不能完全放开。这部分我们国有资本还是要处于控制地位。这时候我们可以让它海外上市，让它参与市场竞争，但不是完全按照市场化的标准将其改造为单纯以利润最大化为目标的市场主体。

第IV象限内的国有企业所提供的是具有竞争性与消费上排他性的私人产品，原则上应完全走向市场。

通过40余年的市场化改革，有一部分竞争性国有企业实际上保持了和非国有企业同等的竞争力。对这部分企业宜进行产权多元化的股份制改造，使之成为政企分开、产权明晰化、产权主体多元化、管理科学的市场竞争主体，并以利润最大化为经营目标参与市场竞争，以法人资产承担责任。而对于那些效率低下、规模较小、市场竞争度高、市场需求变化快、产业重要性和关联度小、国家对其承担的风险大于其上缴收益的竞争性国有企业，适宜采用民营化的方式实现国有资本的退出。