国有企业改革方向——分类改革

一方面，国有企业毫无疑问必须成为市场主体。另一方面，在成为市场主体的过程中，如果改革逻辑不对，很可能导致一场不公平的改革。

我在1995年发表在《经济研究》的论文中提出国有企业分类改革的构想。其基本想法是，在市场化进程当中，并不是所有的国有企业都应该市场化。有的国有企业应该市场化，而有的国有企业并不一定需要市场化。因此，我认为把所有国有企业都改造成自主经营、自负盈亏的市场主体这个判断是有问题的。因为有一部分公益类的国有企业并不需要成为市场主体，应该针对不同类型的国有企业选择不同的改革思路与路径。

国企分类的标准有两个：一是按国有企业所处行业性质划分，分为竞争和非竞争行业；二是按国有企业提供产品性质划分，分为公产品和私产品。国企所处的行业不同、产品不同，要选择不同的改革思路。

针对非竞争性行业的国企改革：将非竞争性行业中的产品分为两类，一类是公共品，另一类是自然垄断行业。

第一类是公益类。从事公共品生产的国企应该国有国营，凡是提供公共产品的国企应该是国家所有、国家经营。

这个领域中的国有企业一般不需要进行股权层面的混改。因为该领域本身就是一个市场失灵的领域，市场机制难以起到有效配置资源的作用。假如非要进行混改，那就相当于增加了企业股权结构的复杂性，使得公司的治理结构过于复杂，既增加了企业内部交易成本，又降低了企业的生产经营效率。

因此，市场经济不是在所有领域搞都是好的，有的领域能搞，有的领域是不能搞的。比如有城市把水权卖给外国公司，这是错误的，政府应该把水权管起来。有些公共部门如公安部门不能让警察罚款，罚款之后可以分成，这是绝对有问题的，这都得国家所有、国家经营。

水厂（资料图/IC photo）

第二类是自然垄断行业，主要在国计民生行业，该行业主要是能源、原材料和基础产业。当然，在中国还包括一些支柱产业。

我认为这个领域里，除了要提高市场效率，还有一些国家战略目标实现在里面。因此我认为，可以对这类国有企业进行股份制改造，也可以进行海外上市，但国有资本要占主体，所以叫“国有国控”。

在当下中美贸易战中，美国就在这里面对我们提出不少意见，但有些东西我们是不能妥协的，美国希望我们把自然垄断行业完全放开，如果全放掉我们很多战略目标是没法实现的。自然垄断行业政企不分问题、所有权不能转让的问题肯定存在，这固然会影响微观效率，但处于自然垄断行业的国有企业，还要完成社会目标，实现国家战略目标，宏观效率占主导，牺牲一点微观效率是值得的。

针对竞争性行业的国企改革

要解决政企不分和所有权不可转让的问题，最终的途径是非国有化，非国有化背后涉及到庞大的利益结构调整，我认为改革不是一步到位的。我当年提出，大型竞争性国有企业可以进行股份制改造和实行产权多元化，最终股权结构是由市场说了算。如果干得好，那政府仍然可以控股，干得不好，政府可以慢慢退出。

我之前构建了一个“社会主义市场经济微观基础”，这个微观基础是公共产品国有国营，自然垄断行业国有国控，这些都是国计民生行业，政府在里面保持控制地位，不仅是市场经济的要求，也是社会主义的要求。

放掉部分竞争性领域的国有企业，不会影响社会主义的性质。该管的管起来，该放的放掉，这样我们“两个坚定不移”就可以落到实处了，两个坚定不移理论上很容易理解，但实际操作上边界在哪里？国有和民营到底是什么样的边界？我提出来一个边界，这个边界只要坚持好了，社会主义也能体现，市场机制起决定性作用也能实现。这样我们就有可能为社会主义市场经济构建一个所谓微观基础，就是通过分类改革来实现“国民共进”。

现在讨论时要么“国进民退”，要么“民进国退”，我认为，“国进民退”或“民进国退”都不符合市场经济要求。让国有企业待在该待的领域，民营企业待在该待的领域，这就解决了“国民共进”的问题，而解决的办法就是国企实施分类改革。