杨瑞龙：国企改革的逻辑、困境与未来改革思路

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杨瑞龙：国企改革的逻辑、困境与未来改革思路
- 杨瑞龙中国人民大学经济学院教授
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2019-07-10 07:48:02 字号：A- A A+ 来源：人大重阳

关键字: 国企改革混合所有制改革中国改革开放

国企改革绕不开两个难题

第一个难题是政企分开。

为什么说国有企业问题很多呢？政府对企业管得太多，我们的改革目标是自主经营、自负盈亏、让企业追求利润最大化。但国有企业所有者是谁呢？是国家。有人说国有企业的毛病是所有权虚置，所有者缺位。这个判断是错误的。国有企业所有权的归属在宪法上说得很清楚：归国家。问题在于，当国有企业要进入经营时，所有者要有人代表，因为国家本身是个抽象的概念，是没有行为能力的。

当这个财产归国家所有，必须要为国家找个有行为能力的代理人。谁能够代表国家呢？古今中外无一例外，只能是政府。这个企业只要是归国家的，最终行使所有权的主体一定是政府。最终国家所有就演化为政府代理，而政府本身是不可能追求利润最大化的。这就遇到了很大的矛盾，改革的目标是让企业追求利润最大化，但所有者目标不是追求利润最大化，这是两难的问题。

实践当中怎么解决这个矛盾呢？我们很早就明白要政企分开。所以，政企分开成为我们非常重要的改革目标并为此探索了30年，思考怎么样解决政企分开，让政府淡出国有企业，让这个企业成为市场主体。但在改革的时候，我们发现困难重重。现代企业制度四句话：产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学，当中最重要的是两句话，产权明晰、政企分开，如果这两句话能实现，国有企业的自主经营、自负盈亏就能解决。如果政企不能分开，产权明晰就不能落到实处。

为什么我判断无法实现政企分开呢？因为不管搞股份制还是承包制，只要国有股占大股，最后一定是政府来代表的。而政府来代表，他一定会把政府的目标输入到企业里。

政企分开是必要的，但政企又很难分开，有人说政府你什么都不用管了。90年代，有人提出把所有权退化为债权，这是不可能的。因为要把企业交给经营者，你能保证经营者在没有所有权约束下一定会追求保值增值吗？难道他不会吃里爬外吗？所以，所有权约束始终是重要的。问题不是出在所有权约束上，而是出在所有权的约束者——政府。这样就遇到了国有企业改革的第一个天大的矛盾：你要想实现改革目标，政企一定要分开。政府真的在企业里没有任何影响力了，这个企业就一定不是国有的。

第二个难题是所有权不可转让。

你想在国有框架里找自主经营、自负盈亏的途径，遇到的第一个矛盾就是所有权要具有可转让性。为什么所有权可转让性对一个企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体非常重要呢？原因在于，作为一个市场主体，这个企业的资产必须不断进行置换。

对私营企业来讲把资产退出来变更，切换到另一个领域，对其没有损失，只要利润回报率高于原来的就可以。但国有企业不行，因为国有企业在实践当中存在一个部门所有制，每一个企业上面都有一个主管部门。资产一旦发生置换，所有权发生转换的话，主体就发生变化了。一旦同意所有权可以转换，一夜之间这个企业就有可能变成非国有。

所以，改制当中，始终保持企业国有制性质必须有个前提条件：限制国有股的转让。90年代国有企业进行股份制改造，很多国有企业改造之后上市，最后发现上市以后也没解决问题，原因非常简单：我们对股份做了成分限定。国有企业进行改制一定要讲“成分”，全部股份分为国有股、法人股、社会公众股。

为什么要做成分限定呢？这个企业一旦在中国或海外上市，只要占大股的国有股份不转让，其他股份再转让也不会影响这个主管部门对它的控制。一旦允许国有股转让，一夜之间这个企业马上变成非国有。

更重要的是，要让市场起决定性作用，不仅是一般商品随着价格波动，更重要的是资本也要具有流动性，这就是我们遇到的第二个大的矛盾：国有企业要真正成为市场主体，所有权要具有可转让性。但所有权一旦具有可转让性，国有制就不保了。要保证国有制，所有权不能转让，哪怕公司上市，这个大股东就是政府，政企就分不开。

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标签国企改革改革开放民营企业
- 原标题：杨瑞龙：国企改革的逻辑、困境与未来改革思路
- 责任编辑:李泠
- 最后更新: 2019-07-10 10:44:29
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