四、全球治理赤字的解决与公正合理国际秩序的要义

上述不同时段的变量对当今世界都产生了重大的影响，正如党的二十大报告所指出的，当今世界面临“和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字加重”的严峻局面。而上述提到的长时段最重要的气候变化，属于典型的“治理赤字”问题，这就涉及全球治理，因而有必要对全球治理展开深入分析。

全球治理的对象主要是全球问题。什么是全球问题？只要满足以下这两个条件就是全球问题：第一，它的影响范围是全球性的；第二，这个问题的解决必须经过世界各国的共同努力，不能单靠一两个国家。

气候变化是典型的全球问题，只靠中国等少数国家努力而其他国家置身事外是不可能解决的。必须各国协调共同解决。解决这一问题还必须考虑到国际问题与国内问题存在的本质区别。

什么是“国”呢？从“国”字的繁体写法“國”可以看出，其外面是一个方块，里面包括一个“戈”字，指武器，还有一个“口”，这个口代表人口。外面的方块“囗”不是汉字“口”，而是一个古汉字，读“wéi”，基本含义是城墙。城墙里面既有人口，又有武器（代表军政部门），体现了国家的三个最重要的因素，也即《孟子》论及的国君之三宝：土地、人民和政事。在英文中，表示国家的也有三个词：Country、Nation、State。其中，Country主要指土地，Nation涉及人和民族，State主要指政府。

拥有土地、人民和政府等要素之外，要想成为国家还需要满足的条件是获得其他国家或政府的承认，只靠自我标榜还不行。确实发生过这样的事。美国有一家四口在网上宣布他们在自己拥有的土地上成立独立国家，还发布了其所拥有的农场的精确的经度纬度，并宣称由丈夫担任总统兼国防部长，妻子任总理兼内政部长。看上去他们所建之“国”满足了土地、人口和政治的基本条件，但是最后夫妇二人因为不交税而被抓走。这家人的行为并没有获得美国或其他任何国家政府的承认。

世界上第一个国家是怎么成立的？这本身就是一个复杂的理论问题，涉及到国家的基本定义和功能。首先，如前所述，一个国家需要有一个统一的政府（包括法律、军队），有自己的国民，以及确定的被其他国家承认的边界。其次，国家还有两个最重要的职能，即强制征税和垄断暴力。其他行为体不具备行使上述职能的合法性或能力。例如，联合国没有征税权，也不可能垄断暴力，最多要求或授权相关主权国家派出军队或警力去开展维和行动。这就引发了一个难题，即没有世界政府能够通过强制征税、垄断暴力所支撑的法律让各国共同应对全球问题。那么应该如何解决全球问题呢？只能通过全球治理。

统治和治理之间是有区别的。统治主要由政府来实施。政府的统治具有强制性，如果拒绝或违背，政府会依法采取针对性的措施予以惩处纠正。治理相当多是发生在公司里。公司治理主要是指公司所有者或股东们共同商量出一套规则，再按照规则实施管理。每个股东，不论大小，都享有投票的权力，但是制定规则的实际权力要依据占有股权的份额及公司治理规则来确定。全球治理也是如此。在全球治理中，需要不同国家共同商量出一套规则，而接受这个规则本身就是一条自我约束的规则。

经济学家张五常在他的著作里面讲过一个故事：他年少时，在江边看到有几十上百人在拉纤，而船头专门坐着一个监工，如果有人偷懒了，这个监工会毫不留情地挥鞭而下。而奇怪的是，他却从母亲口中得知，这个监工竟然是这群纤夫自己出钱雇的。在这个故事中，监工的作用实际上是纤夫们的自我约束。在集体行动中，个体通常不会注意到别人有没有全力以赴，但这又是一个集体产品，只能通过共同努力才能得到收益。为了避免有人偷懒，这些纤夫达成了一个规则，就是专门找个人来监督他们，鞭打他们中的偷懒者，这符合他们的利益。但是应注意，监督是需要支付成本的。因为产品是集体产品，所以成本需要由所有人共同承担。这个例子可能不太贴切，但是能够让大家快速地明白什么是全球治理的基本逻辑。本来，如果有一个“老板”制定规则，这些纤夫不需要自己花钱请监工。正因为没有这样一个超然在上的“老板”，每个纤夫都是平等的，所以他们只能自己商量出一套规则，并接受这条规则的约束，这就解决了纤夫里滥竽充数的问题。

在全球治理中，制度建设非常关键。全球治理需要提供的公共产品，涉及较多的集体行动问题。公共产品是大家共享的，但共享的公共产品是有成本的。当大家均摊成本并共享成果时，行为体（全球治理中主要是国家）就会认识到，只要够努力就会得到相应的好处，每个行为体就得到了有效的激励。但是，如果不能有效界定成本并准确分摊到每个行为体名下，同时对拒绝承担成本的行为体施加足够大的惩处，那么理性的行为体就会采取“搭便车”的机会主义策略，尽量让其他行为体去承担成本，自己只享受公共产品。当出现太多想要搭便车者，其他原本愿意承担成本的行为体可能更有动机也采取卸责（shirking）或“搭便车”的策略。全球治理就是要找到一个拿“鞭子”的行为体或机制，防止“搭便车”以致合作最终崩溃的出现。但是要在国家和非国家行为体众多的世界上达成有“鞭子”的协议非常难，因此在很多领域都出现了“治理赤字”。

2023年2月21日，中方正式发布《全球安全倡议概念文件》。图自外交部网站

解决全球治理赤字的前提条件是在理念上、理论上要把全球治理赤字解释清楚，形成真正的共识和自我实现的约束。正如党的二十大报告所指出的，要推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。而建立更加公正合理的全球治理体系，需要“大家的事，要商量着办”。具体来说，需要满足五个原则。前两个原则对应着“公正”条件，后三个原则对应着“合理”条件。

一是同意或自愿原则。由于在国家之上不存在权威，约束性的国际规则必须征得被约束国的同意，这里面涉及主权的至高无上性。规则需要约束力，但承担约束功能的“执鞭者”或监督人也必须所有被约束者都同意才能履职，这个过程中不能出现强迫，必须是基于自由意志的自愿选择。

二是平等原则。国家之间是平等的，约束他国的国际规则也必须同时约束自己。这两个原则源自康德的思想。康德在《历史理性批判文集》中专门谈到公正的两个特点：第一个是自由，第二个是平等。自由或自愿是指约束我的规则必须征得我的同意，平等就是约束我的规则也必须约束你自己。

三是权利与义务匹配和统筹原则。一方面，一个国家所享有的权利必须和所承担的义务相匹配，才可能合理。另一方面，统筹意味着考虑多方面的情况。以气候变化为例，现在西方对中国施加很大的压力，总觉得中国比西方国家晚十年实现碳达峰、碳中和是不行的，而且认为中国的排放量占全世界的1/3，中国现代化进程是造成气候变化、温室效应等负面影响的最大威胁。从增量角度上看，最近这二三十年，伴随着经济高速发展，中国确实排放了地球温室气体增量中的相当部分。然而，如果从存量来看，温室气体不是最近这些年才开始排放的。以汽车排放为例，中国汽车的快速增长也就十几年时间，但西方国家的汽车使用时间已经近百年。据统计，美国在过去两百年排放的温室气体达5000多亿吨，中国这两百多年全部加起来才排放了2800多亿吨。欧洲排放时间比美国还早，排放规模存量和美国差不多。西方国家在存量里占据了较大份额，中国则是在增量里占比较高，西方国家用增量为唯一条件或标准来约束中国，不满足“包容性条件”，因而并不合理。权利与义务应当对等分配，增量公平和存量公平应该统筹考虑。

四是效率原则。满足效率原则，需要全球治理的参与方能够明确有待解决的全球问题，并且找到解决这些问题的有效途径或者有效办法，换言之，全球治理在解决全球问题时要管用。

五是补偿原则。有些全球问题的外部性太强，无法完全以“内部化”的方式来解决。比如31%的亚马逊雨林，或者受到了破坏，或者改成了农田、牧场。亚马逊雨林是地球的“肺”，它的面积缩小，不光影响巴西，还会严重影响整个人类的未来。虽然亚马逊雨林位于巴西境内，但是其外部性太强了。为了同时满足全球福利和巴西诉求，主权不可侵犯原则可能就需要在补偿原则下被放松。当然，补偿原则不能与前面的同意或自愿原则相抵触，补偿的内容和形式都需要是基于自由意志的自愿选择。

一般情况下，达成并保持公正合理的国际规则很难。美国的霸权主义就不符合公正合理原则。但是，美国霸权也有其自身存在的逻辑。提供全球公共产品是要付出成本的。国家作为理性行为体，需要权衡成本和收益再作出是否以及以何种方式提供全球公共产品的决定。通常国家会在确保至少长期来看利大于弊时，才愿意提供全球公共产品，从而有动机把规则制定得对自身更有利。由此，各国按这套规则行事时，规则制定方能够享受更多的利益，表现为国际规则的非中性或者国际治理的非中性。所谓中性规则，即规则的效果不会“因人而异”，这样的规则往往符合公正合理原则。比如交通规则。政府在制定交通规则时，需要决定行人和车辆靠左行还是靠右行。对行人和车辆来说，目标是提高通行效率，至于靠左还是靠右并不影响目标的实现，左行或右行的规则就是典型的中性规则。然而，大多数规则都是非中性的，换而言之，大家都遵守同样的规则，但是对于不同行为体意味着不同后果或成本。霸权主义是一种偏袒或强化霸权的非中性规则。

总之，规则十分重要，规则决定成败。按照现行规则，非专业短跑运动员很难在和短跑世界冠军的角逐中获胜。如果稍微改变一下规则，比如跑到50米处停下解两道数学题，答对以后才能继续跑后面的50米，也许一些非短跑专业人士就有较大机会跑赢百米世界冠军。这个极端例子说明，某种意义上是规则决定结果。如果没有规则，实力、天赋、训练和准备可能会因为不能有的放矢而难以充分发挥作用。正是因为规则的重要性，而现存的霸权主义规则又是不公正的，所以在面对全球治理赤字问题时，更需要加强建设公正合理的国际秩序，才能实现党的二十大报告中所说的，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。