【文/观察者网专栏作者 田飞龙】  

2021年特区政府《施政报告》发布，几多“惊艳”，有亮点、有魄力，同时以更长的“附篇”对过去四年“施政”总体情况进行检讨和评估，试图向香港社会解释清楚这几年香港变乱和变制的来龙去脉，对“一国两制”新路向予以政策说明。这是特首林郑月娥任内的最后一份《施政报告》，具有政治总结和框架规划的双重意义。

10月6日，香港特区行政长官林郑月娥在新闻发布会上。图自新华社

林郑月娥自称担任特首是“人生最大挑战”，并引述社会意见认为“一国两制”转入了下半场，需要有新的认知和作为。这份“施政报告”相对淡化了“民主发展”议题，凸显了国安法制的体系化、民生议题的中心化与融合发展的战略化。      

无论是以“爱国者治港”重构香港民主，还是聚焦民生回应社会长期痛点，乃至尝试战略性思考跟上国家发展步伐，特首及其团队一定都感受到了来自“一国”范畴的政治精神、政治伦理和政治方法的强大理性和影响力。

香港“一国两制”正在经历“下半场”关键性的内在结构转型，“一国”凸显，“民生”凸显，“融合”凸显。这些转变得以顺利完成的关键点，正是香港社会对真正的“国家精神”的理解与认同。                      

特首在《施政报告》中提及进一步加强宪法与基本法教育，以及国民教育和价值观教育，厚植“爱国者治港”的社会政治基础和文化土壤。她甚至提及今年9月对新的“公民与社会发展科”的观课经验，计划亲自给“有兴趣”的香港教师讲解一堂有关“一国两制”和《基本法》中行政长官宪制地位和角色的示范课程。

“特首讲课”，这在香港“一国两制”实践中属于首次，折射了特首在思考和承担《基本法》实施责任方面的新思考。

认真检讨回归以来特首在基本法上的“全面责任”，尤其与以特首为核心的特区政治体制的规范预期相比较，既往作为过于自我节制以及受困于“四座大山”（立法会拉布、公务员抵制、司法复核压制和社会运动夹击）的制度性围困，难有主动、自觉和突破性的政治承担。

如今，制度性梗阻已然消除，社会民心转型在即，转型发展责任压实，特首积极能动发挥关键治理领域的角色，正当其时。《施政报告》多次提及在国安、民生、融合发展中的特首责任及特首督导角色，更加凸显真正的“行政主导”宪制自觉及其作为。这不只是林郑个人的见解和责任，应当理解为“一国两制”下半场的新制度条件下，特区政府形成的新的“施政伦理”。

推动“一国两制”结构性转型发展，并始终承担对香港的最终保护和促进责任的，正是特首在《施政报告》中多次提及的“中央”，即“一国两制”中的“一国”。

“一国两制”在香港的实践，因其属于新事物，经历了复杂转型的探索过程，逐步从“井水不犯河水”式的放任治理变为“全面管治权”下的积极治理，以及在制度体系上寻求中央管治权和高度自治权的有机结合。

“两权”正向有机结合并突出中央管治权的主导性和监督性，而不是“国防、外交”之外中央完全无权，放任香港以接近“完全自治”的方式自我治理，这是2012年以来中央治港方略的关键转变。

这一结构性调整的法理准备现于2014年的治港白皮书，融合政策展现于2019年初的《粤港澳大湾区发展规划纲要》，而制度体系的应急式立法和中央管治权的决定性进场则肇始于2019年年底的十九届四中全会，会上明确提出了建立健全“一国两制”制度体系的框架构想并迅速转化为2020年的香港《国安法》和2021年的《新选举法》，中央治港的体系化和组合拳思维正式形成。                        

新制度的引入，不再是基本法“释法”形式的小修小补，也不是简单寄希望于香港高度自治的放任治理，而是由中央新时代国家体制改革、战略调整与香港角色再定位而展开的自上而下的自主性垂直立法，是“一国两制”制度体系的结构性扩展。

这一扩展是新时代整体国家精神与民族复兴战略的有机组成部分，但实际超出了香港社会的既有理解和习惯认知，超出了有关工作部门的固化政策思维和工作习惯，造成一种重新理解和适应的强大压力。

事实上，这正是“一国两制”下半场或2.0版的本质所在，是国家崛起、香港融入以及“一国两制”制度体系有机统一的合理化进程。

无论是香港本地，还是有关工作部门，留恋“过去”并在熟悉和习惯的政策思路和工作方法中“周旋”是一种极其舒适的行为模式，甚至是政治经济利益思考的惯常依赖，但新时代的“一国两制”必须在更高水平上保障国家安全、选举安全、融合发展以及国家角色的主导性，并只有在国家主权、安全、发展利益得到有效制度保障的条件下，香港才能获得国家持续性的制度和政策支持，以及在应对内外挑战，尤其是本土势力和外部干预势力破坏时有足够的制度力量自我保护。

走出既往的“舒适区”，香港再出发不是原地打转，而是脱胎换骨，力争在21世纪新全球化的大洗牌过程中不掉队、有角色、有前途。

《施政报告》提出的“北部都会区”是大手笔，深港融合的政策导向是大战略，深港联合打造中国“技术主权”体系和先进生产力、先进制度文明的结构取向是大智慧，特首对此已有敏感领悟。但香港社会的精神转型，包括产业思维转型与青年价值观转型，仍有待时日。              

《施政报告》展现了特首历经“人生最大挑战”之后的完整思考和表达，有团队智慧，有中央政策启发，也有个性化的发挥。政治人格与风格从来都是制度与个体复杂互动的产物，既需要作为制度人格的规范与专业化，也需要作为个体人格的血肉感和同情心。

特首在“一国两制”宪制秩序中起着沟通连接香港民众和国家的关键枢纽作用。这不是林郑的孤立角色，而是真正立足“一国两制”完整架构和发展需求的香港公务员尤其是问责官员的共通角色。