【文/施卢蒂·拉贾戈帕兰、亚历山大·塔巴罗克】

哈佛大学肯尼迪学院的Lant Pritchett称印度是一个“头脑指挥不了四肢的国家”（a flailing state）——哪怕上层下达的政策是明智的，印度官员也无法执行，而且当上层领导的意志与官员的目标不一致时，具体的计划可能会被积极地破坏。印度之所以步履维艰，是因为它既太大，又太小：太大是因为印度政府试图通过立法来规范公民生活的方方面面，而太小是因为它缺乏资源和人员来按照自己的野心进行统治。

为了解释印度政府的抱负和能力之间的不匹配，我们指出，印度精英过早地要求制定更适合发达国家的政策——我们以产假、住房政策、露天排便和教育政策四个案例来阐述。最后，我们讨论了在有限的国家能力下，发展中国家的首选治理和学习环境应该是自由放任的。

对于印度这种“上行下不效”的状态，Matt Andrews、Lant Pritchett和Michael Woolcock给出了一个解释：为了满足外部机构的要求，印度政府和其他外国资金的接受者，经常承接一些超出政府能力的任务，导致过早承受负荷。“由于一开始就对组织能力建设的范围、复杂性、规模和速度抱有不切实际的期望，外部参与者自身以及他们试图提供帮助的政府，都会尝到失败的滋味”。

然而，外部参与者的期望只是模仿的一个来源，人们阅读、倾听、欣赏、学习和希望效仿的人也是关键。我们认为，推动印度政策不恰当模仿的另一个因素是，印度的知识分子——政界、官僚机构、大学、智库、基金会等等的高层人物——与英美精英们有着密切的联系，有时甚至比他们与印度民众的联系还要紧密。因此，印度精英们开始推行并支持他们认为很正常的政策，尽管这些政策可能与印度整体民众关系不大，而且可能与印度政府的能力大相径庭。

这种对西方政策的模仿不一定是恶意的，这样做可能不是为了安抚外部或内部参与者，也不是故意将大多数公民排除在民主决策过程之外，它只是印度精英阶层运作背景的一个副产品。印度精英阶层因为其自身背景，更有可能与全球专家进行政策对话，但这些对话与印度的普通人关系不大。

“印度：过早模仿且头脑指挥不了四肢的国家”，截图来自经济学播客《边际革命》

“上行下不效”的状态

在印度，腐败通常采取规避法律的形式。据估计，印度大约30%的驾照是假的，而那些没有伪造的驾照中，很多司机都设法逃避参加驾照考试，这导致了不合格的司机和更多的交通事故。我们可能会说，这些结果是一种自上而下的设计，但更现实的情况是，它们是不服从上层意志导致的——“上行下不效”。尽管印度自身存在一些腐败问题，但印度的高层官僚体系素质非常高，印度的腐败通常不是来自上层。

部分原因是单纯缺乏人手。例如，印度的政府雇员少得惊人，人均只有美国的五分之一。例如，印度人均警察数仅为每10万人135人，是世界上比例最低的国家之一，远低于世界其他国家每10万人318人的警察中位数、或者333人的平均值（联合国毒品和犯罪问题办公室，2017年）。此外，有相当数量的警察被分配给重要人物，而不是保护广大公众。人均法官数量（每百万人12人）远低于美国的比例（每百万人108人），这有助于解释印度存在3200万起案件的巨大积压，其中数百万案件已经处理超过10年。

尽管印度的治理问题大多与政府部门缺乏人手有关，但也存在监管超负荷的问题。政府最高层施加了巨大的监管负担，且每年都在增加，而对人手和国家能力，却关注很少。许多监管和民事违法行为，被越来越多地归类为刑事犯罪并任意强制执行。

印度基本上拥有像美国这样的发达国家所拥有的所有检查、法规和法律，但印度政府的人均联邦开支仅为235美元，根本无法完成其承担的所有任务。考虑一下：1902年美国联邦政府人均开支是2006年印度联邦政府人均开支的5倍；然而，2006年前后，印度政府试图做的事情要比1902年美国政府的多得多。

政府能力的缺乏(相对于雄心)，并不仅仅意味着政府做每件事的规模都相对较小，还会导致经济效率低下和腐败等问题，这比资源缺乏更损害政府能力。

以餐馆检查制度为例，在一个发展中国家建立餐厅检查制度，就像在暴乱中试图建立法律和秩序一样。考虑到有很多潜在的行贿者，工资不可能定得足够高（经济上）来防止行贿。考虑到受贿人员很多，对行贿者来说，行贿比解决他们的卫生问题更便宜。一个更广泛的监管制度，只会增加行贿和受贿的动机，从而使问题变得更糟。

印度就采用了这种模式。在孟买，餐馆的检查制度至少和美国的制度一样严格。事实上，我们都明白，如果任何餐馆必须满足所有要求，将很难经营下去。然而相较美国，检查员工资要少得多，检查员与餐馆的比例也很低。此外，一家受到监管的咖啡店，必须与许多不受监管的茶叶店、咖啡店竞争，最终结果就是，与低监管的情况相比，腐败和不卫生的餐馆可能更多。

Andrews、Pritchett和Woolcock给出了另一个执法失效的例子。在给定关税税率和进口水平的情况下，可以比较实际关税收入和预测关税收入：在低关税时，实际关税收入与预测关税收入走势一致，随着税率越来越高，这种一致的关系就会崩溃，因为较高的税率只会导致关税漏税。其他研究也表明，随着关税税率的提高，一个国家所报告的进口额与其他国家统计的出口额之间的差距会加大。

我们得到的教训是，政府做得越多，往往会以完成得越少而告终。

印度精英

对于许多法律未能实现既定目标的情况，传统的公共选择理论把原因归咎于精英们基于自身利益的统治方式，然而，我们认为还可以有另一种解释，即精英们一味模仿国外政策，而鉴于印度国内发展水平，这种模仿的政策显示是不适合的。

印度精英的生活水平与发达国家相当，并参与美国、英国和欧洲的文化和知识对话。但除了经济情况，印度精英、尤其是那些制定政策的精英，还有另外三个特征：语言、种姓和国外受教育经历。

· 说英语

几乎所有的印度精英都是城市人，讲英语，享有远高于全国平均水平的生活水准。英语作为印度的官方语言之一，其使用情况值得引起注意，因为几乎所有的政策讨论都是用英语进行的，枉顾英语只是排名第44的印度人母语这一事实。根据《2005年印度人类发展调查》，只有16%的印度人能够用英语进行少量对话，只有4%的人能够流利地进行对话。

尽管大多数印度人不使用英语，但国家最高层主要使用英语进行管理。最高法院和各邦高等法院都使用英语听取辩论和撰写判决书；印度的《经济调查》(类似于《总统经济报告》)是用英语编写的；智囊团用英语进行政策辩论；大学、医学和技术学校用英语教学，甚至连危险警示路牌也经常用英语；政府预算演讲报告通常用英语进行，直到2018年，才有财政部长首次发表双语演讲；虽然印度有充满活力的方言媒体，也能涵盖大多数新闻和观点，但学术和政策工作几乎只出现在英语杂志上。