缅甸1948年正式宣布独立后实行了十年左右民主制，结果是政党分裂、族裔对抗、经济困难、腐败滋生……于是发生了军事政变。此后军人统治了缅甸五十年左右，在军人统治的政体框架中，军队被定位的角色带有明显的“优主”色彩。

缅甸的军人统治者主张：“训练和发展一支强有力的国防部队，使其具有军事、政治、经济和行政的卓见，来承担国家政治领导角色。”[4]所谓“具有卓见”，就是具有优于普通人的能力；所谓“国家政治领导角色”，就是要当主政者，作“优主”。他们还具体化了军人在国家中作“领头羊”的工作目标：军人“在前头推进和捍卫国家的十二个大目标”。[5]这十二个大目标包括国家稳定、和平团结、经济发展、道德提升、文化传承等等。[6]不过，缅甸历史发展的实际结果却背离了优主政治的设想，这十二大目标并没有如“优主”所愿地实现，缅甸的优主政治是失败的。

缅甸的民主和优主都不成功，回顾缅甸自独立以来的历史，可以看到其不成功的曲折道路，也可以反省其不成功的原因。

在缅甸的历史中，既蕴涵着搞民主的国情元素，也蕴涵着搞优主的国情元素。作为英国殖民地，缅甸的精英受西方教育熏陶，接受民主价值观，想搞民主政治是很自然的。但是同时，缅甸军人在独立运动和其后各届政府中扮演的“优越”角色，再加当时的国际大环境中一些肯定军人优越的思潮，又使得搞“军人优主”的想法也很自然。

领导缅甸独立的精英大部分是军人，譬如昂山[7]、奈温。而且他们是“体制内”的正规军人，不是“体制外”的游击军人，他们在政府中一直占有“优”的重要领导地位。他们的独立运动始于1930年代反抗英国殖民当局的活动，由于日本当时要和英国争夺缅甸，日本军国主义政府积极支持缅甸独立运动，昂山等精英去过日本，接受过日本的军事训练。1942年日本全面入侵缅甸，赶走了英国人，成立了所谓的“独立政府”，昂山、奈温等精英在这个政府中担任了部长等高级职务，他们领导的军队是这个政府的“正规军”。

1945年春，昂山领导这个“正规军”背弃日本，反戈一击，投向盟国联军；他们继而和英国谈判，最终达成了缅甸在1948年正式独立的协议。在这段缅甸独立的历史进程中，军人在政府体制内扮演了举足轻重的领导角色，带领国家获得了独立，被视为优越的领导者。

缅甸独立之后，民主元素显现了力量，成立了议会民主的政府，不过军人仍然在政府中保持着举足轻重的地位。这是因为缅甸独立之后，不断发生少数民族的起义叛乱，中国溃败的国民党军队又进入缅甸占领了大片领土，这都需要军人来和这些武装势力作战，因而使得军人继续有机会表现其举足轻重的力量。同时，民主政府的执政表现不佳，政党内斗分裂、经济发展无力、社会治安不稳……相形之下，军人显现出相对的优越性，鼓励了优主元素的发酵。

在1950、1960年代左右，国际上有一派学者肯定军人在国家整合、国家建设中的重要作用，强调军队具有训练素质良好、组织性强、凝聚力大的优势，可以成为维持社会政治稳定的最可靠力量，这种理论当时具有相当的市场。[8]对于缅甸的军人来说，除了理论，他们还有一次“实践”，使他们可以称自己是最可靠的优势力量。这次“实践”是“军人看守政府”在1958至1960年期间的执政。

1958年民主执政的政党发生了严重分裂，很可能引发内战，军队领导人与民主政府的领导人达成共识，进行了一次有“共识”的军事政变，由军人组成“看守政府”。此后两年，军人“看守政府”的执政绩效相当不错，一改民主政府的混乱低效状况，仅从宏观经济数字就可见一斑。在民主政府执政的1948至1958年期间，人均GDP一直低于二战前英国殖民统治时代的1938年。以1938-39年为基数100，民主政府时期各年的数字都小于100，最低年份甚至只是61，而在军人执政的两年中，人均GDP发生了首次超越，1958-59是102，1959-60是107。[9]不仅是宏观经济数据，在维持治安、稳定物价、改善市政面貌等方面，军人执政期间也都有很明显的进步。

1960年缅甸再次举行民主选举，这是军人“看守政府”在民主元素影响下作出的承诺，要归政于“民主政府”。在竞选中，吴努领导的党派主张要把佛教定为缅甸的国教，由于缅族占缅甸人口的69%左右，佛教是缅族文化的巨大支柱，这样的竞选纲领吸引了大量的缅族支持者，不过同时也冒犯了一些少数族裔（有些族裔不信仰佛教，或者与缅族的文化有很大的差异）。

吴努竞选成功当政之后，几个少数民族的领导人开始酝酿要退出缅甸联邦，根据当时的民主宪法，他们是有权利这样做的。1962年，军人以防止国家分裂为理由，再次发动了政变，这次政变和民主政府是没有“共识”的，军人政府也不再是“看守政府”，而是要长久执政的。

奈温是这次政变的领袖，政变后他领导的政府有两个突出的特点：一是在政治上，权力高度集中于领袖一人之手；二是在经济上，推行了“缅甸社会主义道路”的经济政策。在“缅甸社会主义道路”政策的指导下，工商业进行了大规模的国有化，农业虽然没有搞大规模的集体化，但是政府控制了农产品的价格和买卖，还强势指导许多农业活动。

在奈温政府时期（1962-1988），缅甸的经济表现差强人意。据传奈温1967年在内部高官圈中讲话时说：缅甸二战前是世界上最大的稻米出口国，但现在却要喂不饱自己了。[10]此后政府推出了一些改革措施，并且大力引进国际“绿色革命”的高产改良品种，使得农业产出有了不错的改进，农产品出口大为增加。从出口总额的数字来看，军政府开始执政的1962年是2亿6千万美元，1970年跌到1亿美元，“绿色革命”后的1980年大大上升至4亿7千万美元。[11]

但是到了1980年代的后期，“绿色革命”的效力渐弱，1987年出口总额降到2亿美元左右，1988年更是跌到1亿5千万美元，GDP也出现大幅度的下降。[12]在奈温执政的晚期，他曾经做出过一些匪夷所思的经济决策，譬如废止某些面值的纸币。1987年9月政府突然宣布面值25、35、75缅元的纸币全部作废，同时推出面值45和90缅元的新纸币。如此怪异的决定据说是因为根据缅甸的占星术和命理学，奈温相信“9”是吉祥数字，用能被9整除的数额作货币面值可以使缅甸经济繁荣，还可以使他自己活到90岁[13]。

这次废止货币是突然宣布的，而且不允许持有旧币的人兑换新币，这使得很多人的财富骤然化为乌有，因此引起民众强烈的不满。这种不满成为引发1988年民主反抗运动的重要原因。

在1988年的大规模民众反抗和激烈社会动荡之中，奈温于7月辞职，军人又在9月发动了一次政变，成立了“国家法律和秩序恢复委员会”（State Law and Order Restoration Council，SLORC），从此，奈温时代结束，缅甸进入了新军政府时代。[14]这个新军政府和奈温政府相比，有两点不同。第一，在政治上新军政府是小集团的“集体领导”，而不是奈温式的“个人独裁” [15]；第二，在经济上新军政府推行了私有化、市场化等等的新政策，而不再走“缅甸社会主义道路”。

在新军政府执政的1988-2011年期间，缅甸的经济有相对较好的增长，官方公布的年增长数字有时候高达10%以上，虽然这些数字被不少海外学者质疑，但即使增长率没有官方数字那样高，缅甸经济还是相当不错的。在平息少数民族叛乱方面，新军政府也取得了一些成绩，与几个少数民族的叛军达成了停火协议。我2013年访问东部掸邦的时候，接触了几位巴奥人和佤族人，他们以前都是叛军，在和中央政府达成停火协议后，他们投械从商，成了当地颇为成功的商人。

新军政府的私有化和对外开放的经济政策，虽然带来了经济增长，但也带来了大量的贪污腐败。军政府的人士在国企私有化时低价鲸吞国有资产，在开放吸引外国投资时利用特权跻身厚利的合资企业，在推行开发项目时大量掠夺土地……不少军队精英，以及与军政府有特殊关系的人，在这期间暴富起来，而广大平民，尤其是失去土地的农民，则处于贫困之中，“缅甸社会主义道路”时代的平均主义被新军政府时代的贫富悬殊所取代。

2007年，为了推行市场化的价格改革，军政府取消了燃油价格补贴，导致各种燃料的价格上涨一至五倍。这次市场化的价格剧涨，使贫困民众的生活雪上加霜，引起了强烈的社会不满，引发了“番红花革命”。反对派的政治人士和学生，以及身穿番红花色袈裟的僧侣走上街头，举行大规模的游行示威。军政府对这次游行进行了强力镇压，军政府的行为遭到了国内广大民众的抗议，也遭到国际上很多国家的谴责。

在内外压力之下，民主元素再次显现力量，军政府被迫进行了“民主化”的转向，于2008年推出了新宪法，并且举行了批准宪法的公投。虽然这部新宪法含有维持军人参与政治领导的成分，譬如议会下院（Pyithu Hluttaw）的25%议席由军人占据，但也含有西方民主的成分，譬如两院制、多党竞争、权力制衡、保障个人基本自由权利等。根据宪法，2010年举行了大选，一些“民主派”人士和少数民族党派的人士当选为议员，总统也不再是现役军人。[16]军政府统治在大选之后的2011年正式结束。

缅甸政府“民主化”转型之后，进行了一系列民主改革，譬如释放政治犯、取消审查制度、开放报禁等等。在经济方面也进行了更为开放、更为市场化的改革，积极吸引外国投资来促进缅甸的经济发展。民主化使西方国家减少了对缅甸的经济制裁，外资进入缅甸的数量大为增加，2012至2013年，缅甸的GDP年增长率在7%左右。[17]不过在民主化进程中也出现了一些问题，干扰了发展，尤其是罗兴亚问题，引起国际社会对缅甸民主政府的强烈谴责，有些国家又对缅甸实行了经济制裁。

民主、优主的双重教训

回顾缅甸自独立以来的七十年左右历史，可以看到缅甸的执政实践有半个世纪是要搞优主政治的，想把军队打造成“具有军事、政治、经济和行政的卓见”的优秀集团，来领导实现和平团结、经济发展、道德提升等等的伟大社会目标。但是，无论是“个人独裁”的奈温政府，还是“集体领导”的新军政府，都没有实现这些目标，更没有实现军队的“优化”。寻找缅甸失败的原因，可以从优主政治的五大原则来分析。缅甸军政府的执政实践显示，这五大原则都没有被遵循。