自从1947年国家安全法通过以来，国防部长一直是总统处理一切与国防部有关事务的主要助手，国防部长对军事部门拥有法定的领导、指挥与控制权。国防部是全军的最高统帅机关，由武装部队政策委员会、国防部长办公厅、参谋长联席会议和陆、海、空三军种部组成。直至今天，国防部占联邦政府雇员总数的比重长期在35%至78%之间，是美国联邦政府的第一大部。

美国五角大楼（资料图/视觉中国）

1986年的戈德华特·尼科尔斯国防部重组法案高度加强了国防部长的统一领导，对美军指挥链进行了改进，明确由总统通过国防部长直接指挥各联合作战司令部，参联会主席作为最高军事长官，承担总统与国防部长首席军事顾问的角色，但没有决策和下达命令的权力，各军种彻底退出作战指挥链，专门负责军政事务。在这样的框架形成之后，总统的军事权力变得更为完整，不再局限于战争时期。

军政关系的结构变迁过程中，军方对政治的参与和影响，始终同军事力量在战争中所表现出来的现实功能结合在一起，这进一步影响到各军种相互之间的地位与权力。

对于各军种而言，参与到军政关系当中时，形成地位与权力的基础在于国家战略的安排。陆军与海军在宪法规范中的不同规定受到了自由主义意识形态的影响，陆军更有可能导致专制。更重要的是，美国的地理位置和周边环境，陆权与海权之间的战略考量，从根本上决定了陆军和海军的宪制地位。[53]

战略具有的可变性也意味着宪制地位并非一成不变，因此，各军种在适应战争形态发展的客观形势的同时，也积极做出了主观努力，将国家战略引向更有利于本军种发挥作用的方向，以此取得相对于其他军种的优势地位。

例如当核武器被视为可以从根本上改变战争形态之时，以远程轰炸机投放原子弹显示出了最为突出的战略意义，此前从属于陆海军的空军在这样的背景下获得了独立的战略与政治地位，而海军和陆军的装备、人员与预算都被大幅度裁减。针对这种状态，陆军与海军也试图寻求各种方式来论证自身对于核战略的意义。[54]

同时，根据主要战略对手的变化，以及新的军事技术的出现，使得提出新战略成为可能。[55]各军种之间的博弈，又面对着军事技术发展带来的对于多军种联合作战的迫切需求，从而形成关于联合作战的新军事理论。[56]这进一步强化了总统整体上的军事权力。在这样的变迁过程中，宪法所设置的分权作为一种静态的结构，实际上并不能完全达成军政关系的理想状态。

四、宪制结构之外的多元变量

对于宪制结构中军政关系变迁进行的分析，显示出在军事与政治精英之间的博弈与宪制结构之间形成动态的调适。通过这一观察视角，可以认识到，不可将理想的军政关系寄托于宪法规范所塑造的静态结构，或是认为美国宪法中所规定的军事条款足以确立军政关系上的长治久安。

如果祛除了对于静态的规范结构所发挥的功能过于乐观的估计，对美国军政关系的思考也就需要更深入的理论视野，从制度的框架进一步推进到意识形态的框架。

在亨廷顿之前，对军政关系进行研究的主流观点从两个几乎相互隔绝自成体系的角度展开，即自由民主角度（其研究焦点是保护民主价值观不受外来威胁和内部叛乱的破坏）和公民共和角度（其研究焦点是通过军事组织中的公民进行积极的公民协定来维持和推进民主价值观）。[57]这两个角度的观察，实质上都强调的是民主如何驾驭军事力量，对于军事本身采取一种更为冷淡的态度。在这样的视野中，意识形态的教条主义色彩也更为突出。

亨廷顿开启了更具洞察力的思考，在此前的分析基础上，对于军事力量本身进行了更为充分与细致的理解与分析，因此在军政关系方面形成了更为现实与全面的综合性体系。

亨廷顿（资料图）

在这一体系中，军事力量是一个更为专业化的职业团体，以独特的知识、技能、组织和伦理同其他职业区分开来。

从这一点出发，塑造军政关系的变量进一步增加，涉及到军事职业化的程度以及职业军队的意识形态和社会主流政治意识形态之间的关系。

从这样的变量出发，形成了“主观文官控制”与“客观文官控制”的区分。主观文官控制试图通过削减军事力量来维护和平，却常常事与愿违，导致好战的文官集团扩张权力而刺激战争。而客观文官控制保证了军事职业的独立性，使得军事职业既不尝试去干预政治，也能够保障国家的军事安全。

由此也可以得出结论，应当追求最大化军事职业主义的客观文官控制。这种文官控制并不要求扩张文官权力、压缩军事力量，而是突出以军事职业主义实现相对于政治的中立性，坚持只从军事视角而非政治视角来考虑问题。