中央政府和地方政府债务的界限

（一）中央政府债务的界限

根据国际货币基金组织的统计数据，2021年，美国、日本、德国、英国、法国5个发达国家政府债务对国内生产总值的比例分别为：128.14%、262.49%、69.64%、103.79%、112.58%。

中国、俄罗斯、印度、巴西、南非5个“金砖国家”政府债务对国内生产总值的比例分别为：71.48%、16.99%、84.16%、91.34%、68.98%。由此可见，发达国家政府债务情况比较严重，这已经成为困扰着它们的一个经济难题，它们只能通过借入新的债务去偿还旧的债务的方法来维系政府支出。

中央政府的债务是财政赤字形成的，当财政支出大于财政收入出现财政赤字时，中央政府需要发行国债向公众借钱，从而形成中央政府债务。中央政府支出履行国家安全职能、社会职能和经济职能，其中经济职能是指通过政府支出调节经济的职能。

中央政府支出主要是提供公共产品和公共服务，而提供公共产品和公共服务是非盈利的，因而中央政府通过借债筹措支出的性质与居民债务相似，属于预支未来财政收入的行为。

因此，中央政府债务的界限是未来财政收入所形成的偿还债务的能力。适度的中央政府债务对社会和经济发展起着重要的作用。例如，尽快建成较为完善的基础设施，可以为经济发展提供良好的条件，为人民群众提供更大的便利。又如，在经济衰退时期通过借入债务增加支出，可以发挥稳定经济和减少失业的作用。

但是，中央政府债务界限的约束机制与居民和企业不同，它并非是硬性约束。这种非硬性约束表现在下述两个方面：

第一，如果居民和企业不能按期偿还债务，他们不可能通过借入新债务的方式来偿还旧债务。但是，中央政府的信用代表国家信用，中央政府可以通过发行国债的方式，借入新的债务偿还旧的债务，因此，中央政府可以维系一个很大规模的债务。

为了限制中央政府以这种方式无节制借入债务，包括美国和中国在内的部分国家规定，中央政府的债务限额由国会审批。但是，如果国会不批准，中央政府就要“停摆”，所以这种约束仍然不是硬性约束。

第二，中央政府或多或少具有影响中央银行发行货币的能力，它有可能越过中央银行债务界限，通过中央银行发行货币来偿还债务，这就是所谓“财政赤字货币化”。

目前，各主要国家的中央政府一般采用延后债务的方式继续举债支出。虽然这种方法可以越过债务界限在一定的时期内继续增加债务，但是中央政府债务的性质没有变化，中央政府债务最终还要用中央政府财政收入来偿还。如果中央政府债务积累到这样一个程度，以致公众认为中央政府无力偿还债务，中央政府债务将会崩溃。中央政府债务可以积累到什么程度和可以维系多长时间，取决于各个国家的国情。

另外，各主要国家拒绝“财政赤字货币化”做法，但这并不排斥在一些非常时期出现“财政赤字货币化”的现象。按照大多数国家政府的共识，货币过度发行会造成严重的通货膨胀，这相当于强行向全体人民征税来弥补财政赤字。

因此，各主要国家主要通过制度安排或者立法的方法来建立“财政赤字货币化”的约束机制。例如，根据美国1913年的《联邦储备法》，美国联邦储备系统不对政府负责而对国会负责，它不接受政府的指令而独立作出货币政策的决策。又如，根据1995年《中国人民银行法》，中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，不受各级政府部门干涉。……中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。各个主要国家的情况有所不同，但大都如此。

在这里需要提及的是，20世纪90年代出现的后凯恩斯主义现代货币理论（Modern Money Theory，简称MMT），对中央政府债务的界限提出挑战。该理论提出了“政府发行货币支出”（government spending by printing money）的主张，在深陷政府债务困境的国家产生了一些反响。

现代货币理论代表人物雷（L. Randal Wray）指出，政府可以发行货币支出，拥有主权货币的政府能够在到期前偿还所有的债务，它是不会破产的。他还说：“一个主权政府通过‘敲击电脑’来发行货币，因此其永远不会面临财政约束。”遗憾的是，现代货币理论的倡导者一方面主张政府发行货币支出，另一方面却对“政府发行货币支出”的通货膨胀后果含糊其辞。

且不说历史上许多历史事实，21世纪以后继续增添新的事实。津巴布韦和委内瑞拉在经济出现困难的情况下通过发行货币来偿还政府债务，结果造成恶性通货膨胀。

2020年，美国因发生新冠状病毒疫情而出现经济衰退，美国联邦储备系统与美国政府配合，通过发行货币购买国债支持政府支出，结果美国在2022年发生严重的通货膨胀，2022年6月美国消费者价格指数（CPI）同比上升幅度曾达到峰值9.1%。

从上面的分析可以看到，由于中央政府债务界限的约束是非硬性约束，更多是依靠中央政府的自我约束。我国是一个发展中国家，中央政府的支出除了要履行一般国家的职能以外，还要履行经济建设的职能。

改革开放以后，我国中央政府财政赤字已经常态化，仅有两年没有出现财政赤字。但是，我国中央政府能够自我约束，自觉地参考3%的财政赤字警戒线来安排预算，债务负担情况并不严重。

笔者认为，在大规模工业化以后，我国中速发展已经成为常态。我国中央政府应该守住债务界限，每年客观判断可能的经济增长速度，有张有弛地安排政府支出。我国中央政府面临复杂的国际环境和国内经济，政府支出是十分重要的应对手段，在正常时期“弛”，在非常时期才能更有力量地“张”。

（二）地方政府债务界限

与中央政府债务相似，地方政府的债务也是财政赤字导致的，地方政府债务的性质也是预支未来财政收入，地方政府债务的界限也是未来财政收入所形成的偿还能力，地方政府债务界限的约束也是非硬性约束。

但是，与中央政府债务不同，由于地方政府信用弱于中央政府，地方政府借新债还旧债的能力弱于中央政府，而且不可能通过中央银行发行货币来偿还债务。

值得注意的是，我国地方政府官员的产生采用上级政府提名，本级人民代表大会选举的方法，这实际上属于任命制。在这种情况下，易于产生“本届政府借债创造政绩，所欠债务由下届政府偿还”的情况，因而存在内在的借债冲动。另外，在社会上普遍存在中央政府会为地方政府债务“背书”的感觉，地方政府可以不断借进债务。由此可见，地方政府债务界限的约束机制较弱。

在世界范围内，部分国家建有地方政府债务重组机制。例如，按照美国《破产法》第9章的“市政府债务调整”，市、县、镇等地方政府在无力偿还债务的情况下，可以向州政府申请债务重组破产保护，并且在120天内提出债务调整计划，包括债务延期、债务调整甚至债务减免的安排。

地方政府需要与各类债权人协商债务调整事宜，至少得到部分债权人同意并被法院裁定符合破产法，债务调整计划才能实施。在执行债务调整计划期间，法院对地方政府政务的执行、财产和收入、运用或享用任何能制造收入的财产等都不得干涉。据统计，1946年以来，共有600多个州以下地方政府申请债务重组的破产保护。

长期以来，我国地方政府债务缺乏约束机制，造成了地方政府债务膨胀。2016年和2017年，财政部颁布《地方政府专项债务预算管理办法》和《地方政府一般债务预算管理办法》，由财政部决定各个地方政府专项债务和一般债务限额，报国务院批准后下达省级财政部门。中央政府对于违反规定私自借债的地方政府官员进行处罚。

在赵燕菁、赵建、徐高三人债务问题的争论中，赵燕菁和徐高列举了地方政府债务的贡献，赵建则指出地方政府债务的问题。赵燕菁指出，在某种意义上，地方政府债务是我国城市化顺利完成的副产品。没有巨额的地方政府债务，就没有强大的公共服务。

徐高指出，地方政府的基础设施投资项目的回报率确实偏低，但这些项目创造的回报体现在社会层面，它们创造了外部性。

地方政府手中的土地会因为这些投资项目而增值，地方政府可以通过卖地来变现政府投资项目所带来的社会效益。正是这种“地产+基建”的经营城市的商业模式，成为了我国经济发展的“法宝”。

赵建指出，地方政府没有创造利润的能力，银行也知道地方政府不可能还上债，但还是给其授信，其原因就是认为地方政府不会像企业那样倒闭，出了问题由上级政府和中央政府兜底。如果地方政府和银行都这样看，那么地方政府债务大爆发也就不足为奇了。

笔者认为，他们说的都有道理。地方政府通过出让土地和借入债务，在短时间里提供了大量的基础设施，为本地区的经济发展和城市建设作出了重大贡献，这是应该肯定的。但是，地方政府债务所作出的贡献不能成为地方政府无节制借债的理由。适度地借债可以促进本地区的经济发展，过度借债则会伤害本地区未来的经济发展。

地方政府债务存在界限的问题，如果地方政府债务过重导致系统性的金融风险爆发，将会对整个国家的经济造成破坏性影响。

简短的结论

居民债务和政府债务的本质是预支未来收入，企业债务则可以创造未来的产值和利润。适度的居民债务可以促进居民收入的合理安排和增进居民的福利，适度的企业的债务可以促进企业的良性发展，适度的政府的债务可以提前提供公共产品并发挥稳定经济的作用。

但是，任何债务都有程度的问题，也就是存在界限的问题。如果超越了这个界限过度借入债务，既不利于各个微观经济主体的发展，还可能给宏观经济带来灾难性的影响。因此，必须要建立和强化债务界限的约束机制。