【文/崔凡、蔡开明】

2018年12月23日，《中华人民共和国外商投资法》（草案）提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。

《中华人民共和国外商投资法》（以下简称《外商投资法》）有可能在不久的将来被通过并颁布实施。这一法律将取代原有的三部外商投资企业法（即原有的“外资三法”，包括中华人民共和国外资企业法、中华人民共和国中外合作经营企业法、中华人民共和国中外合资经营企业法），成为我国促进、保护、管理外商投资的基础性法律。

相比于2015年1月发布的《中华人民共和国外国投资法》（草案征求意见稿），《外商投资法》（草案）显得更加简明扼要，贯彻准入前国民待遇加负面清单管理制度更加明确彻底，体现了高水平投资自由化便利化的要求。该法颁布实施之后，相关的实施条例等配套法规与规章预计将陆续制定颁布，包括原有外资三法在内的一些法律、行政法规、部门规章以及其他规范性文件将被废止或者修改。

资料图来源：东方IC

一、历史背景

中国外商投资管理体制在上个世纪七八十年代基本形成以后，一直以准入审批加优惠措施的方式实施管理。2008年开始，传统外商投资管理体制开始转型，当年生效的《企业所得税法》开始了两税并轨（外商投资企业与内资企业所得税体制并轨）的进程，并在五年内过渡完成并轨；同样在当年生效的《反垄断法》使得我国公平竞争法体系终于初步建成。此后的五年内，以OECD投资限制性指数衡量，我国对外资的开放程度基本没有变化。但在此期间，外商投资管理体制实际上已经在发生重要变化。

另一件对外商投资体制影响较大的事情是中美双边投资协定的谈判，期间虽然由于美国因为修订谈判模板暂停了一段时间，谈判本身启动了中国国内对外商投资体制改革的广泛讨论。其中讨论的一个重要问题是，中国应该用正面清单渐进方式实行投资自由化，还是使用负面清单即高水平方式实行投资自由化。

2013年，新一届政府上任不久即做出了高水平开放的战略决策。当年7月10日，第五轮中美战略与经济对话在美国华盛顿举行，汪洋副总理代表中国表示同意以准入前国民待遇加负面清单方式与美国进行双边投资协定实质性谈判，这标志着中国宣布将采用负面清单模式即高水平开放模式（也被称为自上而下模式）进行投资开放。当年9月29日，中国宣布上海自贸试验区挂牌运行，投资开放压力测试是上海自贸区试验的重要内容之一。从2013年10月1日起，相关外资管理法律的规定在自贸区范围内暂停实施三年，第一个自贸区外资准入负面清单同时公布实施。

资料图：东方IC

在此期间，社会各界预测三年届满之后，中美双边投资协定将完成，新的外商投资法将形成。但中美双边投资协定虽然完成了大部分谈判，但最终没有能够如期达成。虽然2015年1月商务部公布了《外国投资法》（草案征求意见稿），但在自贸区三年试验届满之际，将原有外资三法合并订立新法的条件仍不成熟。

到2016年9月30日，相关外资管理法律的规定在自贸区范围内暂停实施届满三年。在现有自贸试验区改革试验经验的基础上，2016年9月3日，全国人大常委会决定修改相关外资管理法律，删除原有外资三法以及台湾同胞投资保护法中涉及投资审批的条款，将负面清单管理模式正式推广到全国。为此商务部颁布了《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》，于2016年10月8日公布实施。该《暂行办法》规定外资准入负面清单之外的领域，外商投资企业设立及变更实行备案管理，不再要求进行审批。《暂行办法》实施后，准入前国民待遇加负面清单管理模式初步在全国实施。

《暂行办法》在2017年和2018年分别进行了两次修改，在第二次修改之后，从2018年6月30日开始，全国推行了外商投资企业设立商务备案与工商登记“一套表格、一口办理”，商务备案基本融入了工商登记程序。可以说，对于负面清单以外的外商投资，已经基本实现了准入前国民待遇，其准入程序与内资基本没有差别。

本次《外商投资法》（草案）没有再提及外商投资企业设立与变更的审批与备案程序，据此该项制度可能终止。由此，可以说，中国的外商投资管理体制将全面实现准入前国民待遇加负面清单管理模式，并在准入后全面落实国民待遇，实行内外资一致平等管理。在不久的将来，中国的外资管理模式和开放水平将与国际上开放程度较高的国家全面接轨，实现高水平投资自由化与便利化。