我们正面临着美国在科技领域的遏制与竞争。面对这样一个战略对手，在寻求短板的突破时，我们还须进一步深究：美国为什么能在大半个世纪中成为世界科技领域的霸权？[1] 究竟是哪些原因成就了美国的科技发展和综合国力？上海社会科学院社会学所研究员周建明认为从国家科技制度建设和国家科技能力建设这两个角度做一些探讨很有必要。

推动促进科技发展的国家制度建设

随着19世纪后期开始的快速工业化，应用技术研究在美国受到重视，开始得到政府的支持。但直到二战之前，作为纯科学领域的基础研究一直处于非常窘迫的境地。拉什·霍尔特在再版范内瓦·布什《科学：无尽的前沿》的导读《科学之议》中写道：虽然政府也为地质学、农学、医学、天文学、物理学等领域提供过支持，“但是，美国从来没有为广泛的科学事业提供过核心性的支持，而对于科学到底可以为美国的社会和政治进步做出何种贡献，亦没有全面认知。”[2]“纯科学的尴尬在于，它既难为大众所知，也无法自食其力。”[3]

而进入到大科学时代，基础研究的成本越来越高，“科研变成了一个专职的、烧钱的行业。”[4]在美国已经进入了一个国家安全、经济繁荣和人民福祉都需要科技发展的时代，“我们尚未设定科学方面的国家政策。政府也是刚刚开始利用科学来改善国民福祉。政府内部没有任何机构来负责制定或执行国家科学政策。国会也没有专门讨论这一重要问题的常设委员会。”[5]这就是20世纪30年代美国的状况。

进行有关制定和执行科学发展的国家制度建设，提升国家发展科技的能力，推动科技的进步，是即将来临的二战和战后美国面临的历史性任务。范内尔·布什正是这样一个在关键时刻、关键问题上起了关键作用的人物。二战中，他推动美国白宫、军方和科技界进行了成功的合作。战后，他又努力推动建立国家制度的建设，来确立科学作为国家力量的重要组成部分。

在二战中，从纳粹统治下的欧洲逃出来的爱因斯坦、费米、冯·诺伊曼等著名物理学家认识到原子能发展成武器的可能性，而且德国可能已经着手研制，因此爱因斯坦写信呼吁罗斯福总统抓紧发展核武器，以确保战争的胜利。罗斯福虽然任命了一个铀咨询委员会来研究制造核武器的可能性，但该委员会对此并无信心，只是向总统报告“原子能的军事应用只能被视为可能”。这样，1940年美国政府只投入了6000美元对此可能性进行探索。[6]

时任麻省理工学院副院长、国家航空咨询委员会（NACA）主席和卡内基研究院院长的范内尔·布什则清楚地认识到兹事体大，立即运作由卡内基执行委员会投入2万美元用于“关于铀裂变的国防项目研究”，并由布什决定经费如何使用。[7]同时，通过工作和私人关系，布什号召各个学科的领导人呼吁白宫组织科技界参加到战争中来。

正因为如此，1940年6月布什获准与罗斯福见面，推动罗斯福签署一项行政命令，建立国防研究委员会，以后该委员会同战时医学研究委员会一起，组成科学研究与发展办公室（OSRD），由布什领导，直接向总统报告。由此开始了美国联邦政府与科技界的合作。

1945年8月6日：美国在日本广岛投掷原子弹 当日死亡8.8万余人

OSRD采取了一种非常特殊的机制：军方对研究项目以合约的方式交由大学实验室，只要成果，不干涉研究过程，实现了政府需求与科研自由的结合。这个机制下诞生了原子弹、雷达、近炸引信这些影响二战进程的新型武器，并且建立了协调全国制造原子弹的洛斯阿拉莫斯实验室，和作为雷达研究中心的麻省理工学院辐射实验室。

攻占柏林后，盟军从获取的德国研制尖端武器计划的资料中发现，由于纳粹对科学的干涉，德国的核计划竟比美国要落后3年。但在空气动力学方面因负责人能越过纳粹党，让科学家得以放开手脚，并提供无限的资金支持而领先于美国。[8]二战的经验与德国的教训促使布什进一步思考，战后美国应建立什么样的制度来确保科学的研发。

1944年布什呈给罗斯福总统一封信，内容实际上是为总统代拟，要求OSRD主任就战后政府与科学的关系提出一系列建议。该信最后由罗斯福总统署名，全权委托布什为继续扩大政府和科学之间的战后关系准备一个蓝图。[9]这就是《科学：无尽的前沿》报告的由来。

该报告强调了三个核心观点：基础科学研究是国家安全、人民健康和公共福祉的必需；联邦政府应该承担责任，以促进新科学知识的创造，培养青年科学人才；基础科学研究必须给研究者充分的学术自由。报告建议建立一个专门用于支持基础科学的国家研究基金。

虽然罗斯福总统还没有看到这份报告就辞世了，布什提出建立国家研究基金的建议要到1950年才实现，但《科学：无尽的前沿》所提出政府必须承担起支持基础科学责任的命题，在美国的国家科技制度的建设史上都是一个里程碑。

这也是为什么至今美国的科学界和政界还会不断地回过头来，纪念《科学：无尽的前沿》发表，[10]因为随着时代的变迁，政府所应承担的支持科技发展的责任在不断地扩大和加深，国家科技制度需要不断发展和完善，而《科学：无尽的前沿》总成为一个值得回顾的出发点。

国家科学制度建设在曲折中前进

接任罗斯福总统的杜鲁门显然对发展科学的认识要差一大截。杜鲁门以战后财政收缩，和如果把大笔政府资金的管理交到私人手里，将脱离人民的控制为由，将布什关于建立国家研究基金会的建议予以否决。

但同时，政府部门与科学研究机构的合作并未止步。1945年OSRD在战后清点事务时，把44份合约转给了国家卫生研究院（NIH），以支持各大学继续进行医学研究。战后海军成立了海军研究办公室（ONR）以继续OSRD的使命。1948年在150多所大学和非营利实验室开展了700个研究项目，涵盖了物理学、医学和生物学，约2000名科学家和2400名研究生参与其中。[11]以至于1948年参加美国物理学会一次会议的论文80%都是由海军资助的。[12]

在冷战大背景和军方仍对基础科学研究大力支持的情况下，1950年国会和总统终于在成立国家科学基金会（NSF）上取得一致而正式成立。[13]虽然当年政府对国家科学基金会拨款只有25万美元，但它却是国家科学制度建设中的一个重要标志。

1957年苏联发射第一颗人造地球卫星，极大地刺激了美国。1958年，美国成立了国家宇航局（NASA），负责制定和实施国家空间发展计划；国防部成立了高级研究计划署（ARPA），以确保开展先进的国防研发。[14]

在苏联卫星升天的刺激下，艾森豪威尔重新任命了总统科学技术顾问；任命了由知名科学家组成的总统科学顾问委员会（PSAC），由科学顾问任主席，来帮助他和白宫的其他官员协调联邦科技政策；建立由总统科学顾问任主任，各部门高官参加的联邦科技委员会（FCST），对整个联邦政府的科技计划和政策进行协调。FCST作为“科学小内阁”，每年发布联邦政府三年内在科技方面的需求。在这个过程中，美国迈出了科学政策的决策和咨询制度建设的重要一步。

肯尼迪任内总统科学顾问办公室被改为科技办公室（OST），从白宫总统办公室移到总统行政办公室，成为正式的行政部门，并由国会通过成立，进一步制度化。这样美国总统科技政策系统就有了“四驾马车”：总统的科学顾问、总统科学顾问委员会、联邦科技委员会和科技办公室。这四驾马车由总统科学顾问身兼四职来实际运行。但这个制度体系以后又遭到了很大的破坏。

70年代，因与反越战的科学界产生巨大裂痕，尼克松撤销了科学行政办公室，解散了总统的科学顾问委员会，仅联邦科技委员会勉强存活下来，他任命国家科学基金会主席兼任总统科学顾问，但只向总统的内政助理负责，使已成型的由“四家马车”组成的国家科学制度散了架。