上篇请点击：《赵燕菁：“土地财政”是中国和平崛起的重要基础》

【文/赵燕菁】

“土地财政”的问题与风险

“土地财政”的问题

同任何发展模式一样，“土地财政”虽给中国经济带来诸多好处，但也引发了许多问题。这些问题不解决好，很可能会给整个经济带来巨大的系统性风险。著名发展经济学家、诺贝尔经济学奖获得者刘易斯(Lewis,1978)就发现，城市人口每年增长率超过3%的国家大多资本短缺，需要向城市人口增长率低于3%的国家借贷。其后果，不会小于税收财政带来的“大萧条”“金融风暴”“主权债务危机”。

第一，“土地财政”必定使得不动产变成投资品。

“土地财政”的本质是融资，这就决定了土地乃至为土地定价的住宅必定是投资品。买汽车公司股票的人，并不一定是因为没有汽车。同样，买商品房(“城市股票”)的人，也并非一定因为没有住房。只要存在“土地财政”，不动产就不可避免地会是一种投资品。无论怎样打压住房市场，只要不动产的收益和流动性高于股票、黄金、储蓄、外汇等常规的资本贮存形态，资金就会持续流入住房市场。

第二，拉大贫富差距。

“土地财政”不仅给地方政府带来巨大财富，同时也给企业和个人快速积累财富提供了通道。靠投资不动产在一代人之内完成数代人都不敢想的巨额财富积累，成为过去十余年的注脚。但与此同时，没有机会投资城市不动产的居民与早期投资城市不动产的居民的贫富差距迅速拉开。房价上涨越快，贫富差距越大。房地产如同股票，会自动分配社会增量财富。正是这一功能，阻碍了不同社会阶层上下流动的渠道。

第三，占用大量资源。

如果说中国经济“不协调、不平衡、不可持续”，房地产市场首当其冲。同虚拟的股票甚至贵金属不同，以不动产为信用基础的融资模式，会超出实际需求制造大量只有信用价值而没有真实消费需求的“鬼楼”甚至“鬼城”。为了生产这些信用，需要占用大量土地，消耗掉本应用于其他发展项目的宝贵资源。资本市场就像水库，可以极大地提高水资源的配置效率，灌溉更多的农田。但是，如果水库的规模过大并因此而淹没了能真正带来产出的农田，水库就会变为一项负资产。

哈尔滨：南岗区烂尾楼。图源：视觉中国

第四，带来金融风险。

既然“土地财政”的本质是融资，就不可避免地存在金融风险。股票市场上所有可能出现的风险，也都会在房地产市场上出现。2012年全国土地出让合同价款为269万亿元，虽然低于2011年的315万亿元，与2010年的27万亿元基本持平，但这并不意味着土地融资在全资本市场上比重的降低。

截至2012年年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为3487万公顷，抵押贷款总额为595万亿元，同比分别增长了157%和232%。全年抵押土地面积净增472万公顷，抵押贷款净增112万亿元，在数额上远超减少的土地出售收入。这些土地抵押品的价值，实际上都是参考房地产市场的价格来定的。打压房价或许对坐拥高首付的银行住房贷款产生不了多少威胁，但对高达6万亿元、以土地为信用的抵押贷款却影响巨大。

土地“净收益”已经成为很多企业，特别是地方政府信用的基础。一旦房价暴跌，如此规模的抵押资产贬值将导致难以想象的金融海啸。广泛的破产不仅会摧毁地方政府的信用，而且会席卷每一个经济角落，规模之大会使中央财政无力拯救。

贸然放弃“土地财政”的巨大风险

鉴于“土地财政”带来的一系列严重问题，很多人几乎一边倒地要求抛弃“土地财政”。谈论抛弃很容易，但如何找到替代的融资模式？一个简单的答案，就是仿效发达国家，转向税收财政。

当年美国从“土地财政”切换到“税收财政”，靠的是联邦政府放弃土地收益的同时，地方政府开征财产税。中国的情况是，土地在地方，税收在中央。如果仿效美国，中央政府就必须大规模让税给地方政府。2012年，中央税收刚刚超过11万亿元，要想靠让税弥补近3万亿元的土地收入和占地方财政收入166%的1万亿元的房地产相关税收，几乎是不可能的(更不要说还有近6万亿元的土地抵押融资)。

那么，能否靠加税弥补放弃“土地财政”造成的损失？在中国，“土地财政”的本质是“融资”，其替代者必定是另一种对等的信用。而要把税收变为足以匹敌土地的另一种信用基础，就必须突破一个重要的技术屏障——以间接税为主的税收体制。中国的税负水平并不低，其增速远超GDP。2012年完成税收收入11万亿元，同比增长了112%。在此基础上，继续大规模加税的基础根本不存在。

《福布斯》杂志根据边际税率，曾连续两次将中国列为“税负痛苦指数全球第二”。但在现实中，中国居民的税负痛感远低于发达国家。这是为什么？不是因为税收低，而是因为以间接税为主体的缴税方式。

数据显示，2011年，我国全部税收收入中来自流转税的收入占比达70%以上，而来自所得税和其他税种的收入合计占比不足30%。来自各类企业缴纳的税收收入占比更是高达9206%，而来自居民缴纳的税收收入占比只有794%。如果再减去由企业代扣代缴的个人所得税，个人纳税创造的税收收入不过占2%。2012年个税起征点上调后，2013年个人直缴的比例更低。这就是税收高速增长，居民税负痛感却不敏感的重要原因。

任何一种改革，如果想成功，前提都是纳税人的负担不能恶化。如果按照某些专家的建议，通过直接增加财产税等新的地方税种来补偿土地收入损失，可能会引发社会骚乱。这种非帕累托改进，对任何执政者而言，都是巨大的风险。

1862年，美国的税改取消联邦土地收入，改征地方财产税，纳税人从联邦政府处获得财产，然后向地方政府缴税，总的负担没变，收入在不同政府间转移。但在中国这样的税收结构下，就算中央政府真的下决心减税，也不过是减少了企业的负担，减税的好处并不能直接进入居民个人账户。因此，对居民个人而言，增加财产税就是增加净支出。这样的改革方案，在一开始就注定会失败。因为，私营企业和个人以不动产作为抵押的信用，可能比国有土地的抵押规模更大。