【文/赵燕菁】

改革就是一系列选择。但哪个选择真正改变了历史，当时并不一定清楚。“土地财政”就是如此。从诞生到形成，它并没有一项完整的设计。甚至“土地财政”这一概念，也是后来才提出来的。但正是这个来路不清、没人负责甚至没有严格定义的“土地财政”，前所未有地改变了中国城市的面貌，甚至成为全球经济成功与问题的根源。

“土地财政”这个术语带来了理解上的误区。我们后面会讲到两阶段增长模型，根据这一模型，我们可以非常清楚地知道，地方政府的土地收入在第一阶段本质上是“金融”，只有完成招商引资后获得持续性税收才来到第二阶段成为“财政”。

“土地财政”这一模式是否可持续？是改进，还是必须全盘放弃？此乃十分重大的抉择。但由于“土地财政”被“房价”“腐败”“泡沫”等敏感的社会话题所绑架，摒弃“土地财政”几乎成为学术界和舆论界一边倒的共识。本应客观、专业的学术讨论，演变成了指责“土地财政”的竞赛。

好的“学术”，不在于告诉人们众所周知的“常识”，而在于能解释众所不解的“反常”。“土地财政”之所以抗风而立、批而不倒，就在于有着不为学术界所知的内在逻辑。本章试图以“信用”为主线，重新评价“土地财政”的功过，思考完全抛弃“土地财政”可能带来的风险，探讨改进“土地财政”的可行路径。

“土地财政”之“功”

信用：城市化的催化剂

城市出现了几千年，有兴有衰，为何到了近代却突然出现了不可逆转的“城市化”？绝大多数研究都认为城市化是工业化的结果。这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层次原因的认识。

城市的特征，就是能提供农村所没有的公共服务。

公共服务是城市土地价值的唯一来源。城市不动产的价值，说到底，就是其所处区位公共服务的投影。无论城墙还是道路，或是引水工程，公共服务都需要大规模的一次性投资(fixed cost)。在传统经济中，一次性投资的获得主要是通过过去剩余的积累。这就极大地限制了大型公共基础设施的建设。基础设施巨大的一次性投资，成为制约城市发展的主要障碍。

突破性的进步，来自近代信用体系的创新。通过信用制度，未来收益可以贴现到当前，使资本的形成方式得以摆脱对过去积累的依赖，转向预期收益。信用制度为大规模、长周期的基础设施投资提供了可能。

现代理论倾向于用技术进步解释经济增长。事实上，研发活动伴随人类历史数千年，但只有在信用制度出现后才独立出来，成为一种关键的因素，这说明没有信用制度和原始资本，技术创新不过是一次又一次的昙花一现，研发更不可能成为一种独立存在的生产方式。

其实，如果把基础设施也视作一种产品，城市化本身就可以看作工业化的一部分——用工业的方法生产基础设施。这也部分地回答了著名的“李约瑟之问”：“为什么在公元前3世纪到15世纪之间，中国文明在把人类自然知识运用于人的实际需要方面比西方文明有效得多？为什么现代科学……是在地中海和大西洋沿岸发展起来，而不是在中国或亚洲其他任何地方得到发展？”

正是由于现代金融和技术创新同时为工业化与城市化提供了原始资本，两者才得以相继启动。因此，工业化与城市化是共生关系，而非因果关系。

西安：楼盘烂尾九年 复工后开发商称不能按照原价出售。图源：视觉中国

只有资本才能为资本做抵押。

信用制度的关键是如何获得“初始信用”。工业化和城市化的启动，都必须跨越原始资本的临界门槛。一旦原始资本(基础设施)积累完成，就会带来持续性税收。这些税收可以再抵押，再投资，自我循环，加速积累。

城市化模式的选择，说到底就是资本积累模式的选择。不同的原始资本积累模式，决定了不同的城市化模式。历史表明，完全靠内部积累很难跨越最低的原始资本门槛。强行积累，则可能引发大规模社会动乱。例如，秦朝投资长城、驰道、阿房宫，隋朝投资大运河、东都(洛阳)，都触发了全国性的动荡。

因此，早期资本主义的原始资本积累，在很大程度上是靠外部掠夺完成的。几乎每个发达国家，都可以追溯其城市化早期阶段的“原罪”。

传统中国社会关系是典型的差序格局，民间信用在很大程度上局限于熟人社会，因此只能是小规模和短周期的。“差序格局”一词是费孝通先生提出的。费先生认为中国传统社会的人际格局，如同水面上泛开的涟漪一般，由自己延伸开去，信任程度逐层递减。

近代中国的大门被打开后，中国不仅没有完成自身的原始资本积累，反而成为列强积累原始资本的来源地。1949年后，中国重获完整的税收主权，但像资本主义国家那样依靠掠夺实现原始资本积累的外部环境已不复存在。中国选择了计划经济模式(赵燕菁，1999，2000)。

所谓“计划经济”，本质上是通过自我输血，强行完成原始资本积累的一种模式。在计划经济条件下，经济被分为农业和工业两大类，国家通过工农业产品的剪刀差，不断将农业部门的积累转移到工业部门。依靠这种办法，中国建立起初步的工业基础，却再也没有力量完成城市化的积累。超强的积累窒息了中国经济，使生产和消费无法实现有效的循环。改革开放前，中国的城市化水平在百分之十几到百分之二十几之间。

从历史上看，春秋末期中国的人口总数为3200万人，城市人口为509万人，城市化水平已经达到15.9%；北宋城市化率为20.1%，南宋城市化率为22.4%。梁庚尧估算，“南宋大部分城市人口比例可能在百分之三至百分之十四之间”。吴松弟的估算数字为12%左右。而1978年改革开放前，中国的城市化水平仅为17.9%，基本处于同一数量级。