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赵燕菁:“土地财政”是中国和平崛起的重要基础
中国城市化的“最初的信用”
中国城市化模式的大突破,始于20世纪80年代后期。当时,依靠农业部门为中国的工业化提供积累的模式已难以为继。深圳、厦门等经济特区仿效香港,尝试通过出让城市土地使用权,为基础设施建设融资。
1986年,深圳改变了原有的无偿划拨模式,逐步形成了国有土地流转市场。1987年12月1日,深圳首次公开拍卖了一个面积为8588m2的地块,敲响了1949年以来国有土地拍卖的“第一槌”。第二年,宪法修正案在第10条中加入“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,城市土地使用权的流转获得了宪法依据(张千帆,2012)。 从此,深圳开创了一条以土地为信用基础,积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的“土地财政”。
1994年的分税制改革,极大地压缩了地方政府的税收分成比例,却将当时规模还很小的土地收入划给了地方政府,奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。
随着1998年住房制度改革(“城市股票上市”)和2003年土地招拍挂(即招标、拍卖、挂牌由卖方决定市场)等一系列制度创新,“土地财政”不断完善。税收分成大减的地方政府不仅没有衰落,反而迅速暴富。急剧膨胀的“土地财政”帮助政府以前所未有的速度积累原始资本。城市基础设施建设不仅逐步还清欠账,甚至还有部分超前(高铁、机场、行政中心)。
成百上千的城市,日新月异地崛起。无论是城市化速度还是城市化规模,都超过了改革之初最大胆的想象。从人类历史的角度观察,这样的高速增长,只能用惊叹来描述。
的确,没有“土地财政”,今天中国经济的很多问题不会出现,但同样,也不会有今天中国城市的高速发展。中国城市化伟大成就背后的重要原因,就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政”。可以说,没有这一伟大的制度创新,中国特色的城市化道路就是一句空话。
为何中国能走这条路?这是因为计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化为政府垄断土地一级市场创造了条件。1956年,三大改造运动开始,政府通过赎买收购了资本主义工商业拥有的土地所有权,并通过人民公社化运动将农民个人土地转变为集体土地。
这形成了国有为主、集体与私有土地并存的格局,城市超过90%的土地为国家所有。1975年宪法第5条正式规定:中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种:社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。1982年宪法第10条重申:城市的土地属于国家所有。
“土地财政”的作用,就是利用市场机制,将这笔隐匿的财富转化为启动中国城市化的巨大资本(朱云汉,2012)。
改革开放前后的政策,看似相互对立,实则前后连贯。“不能用改革开放后的历史时期,否定改革开放前的历史时期”。台湾大学政治系教授朱云汉于2012年9月28日在题为《中国大陆兴起与全球秩序重组》的讲座中指出:
中国完成了一场相当彻底的社会主义革命,因为它把私有财产权,尤其是最重要的土地资本集体化,不是国有就是集体所有。而在这庞大的集体资产中,大部分是国有资产,是中国后来30年快速发展的资本。其他很多国家没有走这条历史道路,就很难有这个历史条件。这是前人留给后来政府的一笔巨额财富。
美国的“土地财政”
“土地财政”并非中国专利。
从美国建国至1862年的近百年间,美国联邦政府依靠的也是“土地财政”。同土地私有化的旧大陆不同,殖民者几乎无偿地从原住民手中夺得大片土地。当时,联邦法律规定,创始13州的新拓展地和新加入州的境内土地,都由联邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和关税,构成了联邦收入最主要的部分。土地出售收入占联邦政府收入的比重最高达到48%。
关于美国“土地财政”的规模,学界有不同的观点。王克强、刘红梅、张璇认为“早期美国的土地财政收入占总财政收入的比重较高,达到了60%多,后来呈现缓慢下降的态势。进入21世纪,美国的土地财政收入占总财政收入的比重为30%不到,并且变化不大”,整理1820年7月至1842年9月联邦政府土地拍卖收入情况后得出结论:政府总计收到95351万美元,占整个联邦总收入的11%,其中1835年的土地拍卖收入超过当年关税收入。
对比中国“土地财政”,就可以想象当年美国的“土地财政”规模有多大:即使按10%计算,考虑到联邦政府以赠予形式注入市场的土地,这也是一笔巨大的财富。比如,联邦政府规定新州必须将其境内1/36的公共土地用于学校建设和其他小额赠予。对每个镇的学校土地捐赠起初为81公顷,到1850年加利福尼亚州加入联邦时扩展为162公顷。
联邦政府还对各州建立州立大学和农业院校有专门的土地赠予规定。联邦政府对道路、运河、铁路,疏浚和提升航运水道,以及灌溉项目的赠予,是其土地捐赠中的最大支出项。通常,一条铁路建设的全部原始成本可以通过销售土地来弥补,有些铁路通过销售土地几乎可收回其全部支出(骆祖春,赵奉军,2012)。而中国的土地收入看似较高,但其中近40%是征地拆迁的成本。
2012年,中国国税收入为11万亿元,48%就相当于5万亿元,而2012年“土地财政”收入实际不到27万亿元。中国的“土地财政”,即便从20世纪90年代初算起,也不过近30年。而美国从建国伊始,直到1862年《宅地法》(Home Stead Act)规定土地免费转让给新移民,前后持续近百年。1862年后,联邦政府的“土地财政”才逐渐被地方政府的财产税所代替。
直到今天,联邦政府仍是美国绝对的“头号地主”。联邦政府拥有的土地面积高达263亿公顷,约占全部国土面积的30%。联邦政府拥有82%的内华达州、68%的阿拉斯加州、64%的犹他州、63%的爱达荷州、61%的加利福尼亚州以及将近一半的怀俄明州和俄勒冈州。这些联邦土地不仅由联邦政府全权管理,而且也因其联邦所有权而享受征税豁免权。
- 原标题:“土地财政”之“功” 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 刘惠 
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