美国智库的“重振造船业”三大路线图

针对造船业面临的多重挑战，威尔逊中心和传统基金会的研究报告提出了一套系统化的改革方案，旨在提升美国造船业的国际竞争力。这些建议既包括行政层面的改革，也涵盖立法支持，并强调军方、造船企业和国会三方协同的重要性。

（一）行政体系改革：从采购机制到国际合作

1.确立破冰船合作协议的战略地位

在行政层面，报告首先建议通过总统行政命令确立ICE Pact的战略地位，为这一创新合作提供坚实保障。这包括三个具体步骤：一是通过行政命令正式确立ICE Pact框架的法律地位，彰显政府对该倡议的坚定支持；二是提名并由参议院确认一名国土安全部高级官员担任美国ICE Pact国家协调员，负责复杂的跨部门协调工作；三是通过2025财年预算程序，争取国会划拨长期稳定的专项资金，确保ICE Pact能够持续有效实施。

报告深入分析了ICE Pact的财政需求，指出该项目每年所需资金不超过2500万美元，但这些资金对于ICE Pact的初期成功和构建从美国政府采购到国际商业销售的战略通道至关重要。

芬兰最新的破冰船“北极星号”于2017年下水，使用液化天然气作为动力。威尔逊中心

2.构建国家造船战略体系

威尔逊研究中心在报告中一针见血地指出，美国亟需超越零敲碎打的海军造船规划，构建一套高瞻远瞩的国家战略体系。该战略应当精准评估现有美国造船产能基准，明确规划如何逐年科学调配有限产能，以满足所有联邦部门和商业市场的船舶需求，并制定定期更新的产能扩张行动计划。

报告毫不讳言，这一全局性战略布局必然会触动某些军种部门的奶酪，因为它将迫使政府对跨部门和跨机构的美国政府造船项目进行全盘统筹与系统规划。然而，这种整合对于防止内部资源争夺、避免重复建设，同时增强船厂规划长期需求的前瞻能力至关重要。

为确保战略的客观性和权威性，报告建议由白宫经济顾问委员会和管理与预算办公室（OMB）联合国家安全委员会三方通力协作，共同制定并正式发布该战略文件，并建立五年一轮的战略定期评估与更新机制。报告特别点赞了加拿大国家造船战略的成功经验，认为其对加拿大联邦政府预算编制与资源配置流程产生的深远影响，值得美国借鉴取经。

3. 优化政府采购规则与流程

针对当前僵化低效的联邦采购法规，报告提出了四项刀刃向内的改革建议：

（1）首制船或原型船应摒弃固定价格模式，采用更为灵活的成本加成定价方式签订前两艘建造合同，待技术成熟后再过渡至固定价格合同模式；

（2）大胆尝试船舶建造管理者采购模式这一创新机制，特别适用于非战斗类舰船的采购项目；

（3）赋予采购部门更为灵活的谈判权限和对异常低价投标进行“火眼金睛”严格审查的专项权力；

（4）适度放宽“美国制造”的绝对要求，特别是在上游供应链环节，以提升美国造船企业的国际竞争力。

报告特别聚焦于政府采购流程中“唯低价是从”的顽疾。 威尔逊中心指出，目前的采购法规过分强调最低价格而轻视最佳价值，这一短视行为屡屡导致后期成本飙升和交付严重拖延。针对这一问题，报告建议管理与预算办公室（OMB）应授权采购部门对不合理低价投标保持高度警惕，必要时可以直接否决那些明显是“挂羊头卖狗肉”的低价投标。

4. 强化需求管理

报告一针见血地指出，美国政府亟需对自身作为船舶采购方的“朝令夕改”行为设置必要的纪律约束，将重点聚焦于基础性能指标的科学制定，并有效控制其对设计频繁变更的任性冲动。报告认为，只有建立科学合理的需求管理机制，才能从源头上斩断美国造船业成本失控和工期延误的毒瘤。

报告以极地安全巡逻船项目为活生生的教训，揭示了需求变更对项目成本和进度的致命影响。该项目的成本严重超支，其根源之一正是需求的不断变化与过度具体化。为解决这一痼疾，报告建议摒弃事无巨细的设计规格（design specifications），转而采用基于性能的规格标准（performance-based specifications）。这种方法将明确定义舰船需要实现的功能和性能目标，但给予造船厂在如何实现这些目标方面的充分自主权，有助于降低成本并激发创新活力。

5. 推动国际贸易促进与法规调整

报告呼吁通过行政命令，授权美国商务部国际贸易管理局的贸易促进中心建立一支专攻造船业的专业团队。这支团队将与美国海军、海事管理局、海岸警卫队和美国国家海洋和大气管理局等机构密切协作，系统梳理美国船厂为政府建造的军事、科学或商业舰船，并积极推动其后续型号在国际市场上扬帆远航。

同时，报告敦促调整《国际武器贸易条例》中的条条框框，特别是针对军舰或其他战斗舰船的过度管控。威尔逊中心指出，当前ITAR的规定如同紧箍咒，严重阻碍了美国与盟友在造船技术领域的合作。报告建议国家安全委员会应主动牵头国防部、国务院和商务部三部门联合评估，明确识别未来可部分或完全豁免于这些管控法规的特定舰船类别。

针对破冰船这一特殊案例，报告一针见血地指出，美国国产破冰船所采用的船体技术实际上已落伍于国际先进水平，固步自封地严格限制技术合作反而是“因小失大”，不利于提升美国的整体技术能力。报告建议在保障核心军事技术安全的前提下，适当放宽对民用或民军两用技术的限制，为国际合作扫清障碍。

6. 优化安全程序与分类要求

报告指出，当前外国公民被一刀切地禁止在美国军用舰船建造船厂工作，这种“宁可错杀三千，不可放过一个”的做法严重限制了美国吸收国际先进技术和专业人才的能力。威尔逊中心建议重新审视当前美国军事造船工艺流程和设计方案相关信息的分类级别，考虑在特定非关键船型项目上适度放宽安全限制要求，以便引入国际顶尖专业技术支持与外国专家协助。

报告认为，安全与发展应当辩证统一：对于核潜艇等高度敏感的战略舰船而言，外国人员进入相关建造设施的限制自然不容商榷，但在其他领域适度放宽安全限制可能反而有利于美国国家安全的长远利益。例如，允许芬兰和加拿大的破冰船专家更深入地参与美国破冰船项目，可以加速技术转移和能力建设，最终增强美国的自主能力。

7.创新融资机制与资金支持

尽管美国政府在直接引导联邦财政援助流向造船产业方面受到层层掣肘，但威尔逊中心认为政府完全可以灵活变通，通过审视特定关键项目的法定授权范围与政策导向，并在未来资金机会通告中作出战略性调整，明确强调造船相关项目的申请资格与优先地位。

报告具体指出了几个潜在的融资渠道：

（1）船厂设施及其上游供应链的现代化改造项目完全符合能源部贷款计划办公室资金支持的条件，特别是那些涵盖清洁能源应用的项目；

（2）国防部战略资本设备融资计划可为军事造船相关的设备更新提供强力支持；

（3）美国国际开发金融公司（DFC）具备一系列金融支持手段，可用于增强美国船厂在国际市场的竞争力。

报告特别强调了融资机制在支持美国船厂现代化改造中的重要性。威尔逊中心指出，美国船厂的许多关键设施和设备已是"老古董"，严重拖累生产效率和产品质量。通过创新融资机制，政府可以帮助船厂投资新设备和现代化设施，从而显著提高生产效率和国际竞争力。

8.制定多边贸易战略与协调机制

针对国际市场竞争问题，威尔逊中心建议美国政府充分发挥其全球领导力，共同应对全球造船市场的挑战。报告分析了单边关税措施的局限性，指出由于美国海事商品进口量有限，单纯依靠关税难以有效改变市场格局。其他政策建议，如对停靠美国港口的外国建造船舶征收差别化港口使用费，同样面临执行难度大且易被规避的现实困境。

威尔逊中心认为，更有效的策略是通过多边协调行动，构建共同市场准则和公平竞争环境。报告特别提到，美国应该与欧盟、日本、韩国等伙伴共同合作，探索建立多边造船贸易协议的可能性。

（二）立法支持体系：授权、人才与审批

除行政行动外，威尔逊中心报告还提出了三项关键的立法行动建议，这些建议需要国会层面的支持才能实现。

1. 《国防生产法》再授权

报告指出，若国会未能及时采取行动，《国防生产法》（DPA）项下的绝大多数授权条款将于2025年9月25日到期失效。 威尔逊中心认为，此次再授权进程为美方提供了“千载难逢”的战略契机，可量身打造专项权力和授权机制，既助力美国船厂开拓国际市场，又能确保军用舰船如期交付、预算精准掌控。

《国防生产法》第三章赋予相关部门权力，可向符合条件的美国、加拿大、英国和澳大利亚企业提供一揽子财政支持，包括贷款、贷款担保、采购承诺、专项拨款等多元化援助，旨在增强国防领域的生产能力与供应链韧性。威尔逊中心建议国会明确指导或专门授权将DPA机制应用于美国船厂支持体系，并在ICE Pact框架实施过程中，将芬兰纳入有资格获取船厂相关贷款、采购承诺与贷款担保的国家名单。

报告强调，国会需在这些预算授权正式启动前提供充足资金保障。《国防生产法》第三章授权的各项财政举措主要通过国防生产法基金（DPAF）实施。除新冠疫情期间的特殊大规模资金投入外，近年来DPAF的常规拨款规模持续萎缩，国会大可通过补充该基金并明确其应用方向，有效刺激船厂技术革新升级，同时为新建或现有美国造船基地吸引更多民间资本参与，形成良性循环、相辅相成的发展格局。

2.创新专业人才引进与签证政策

报告提出了一项创新建议——制定造船业专属签证计划，为船厂提供特定数量的12个月期限特殊签证配额，允许在紧急情况下，或基于技术培训目的，从北约成员国引进专业外籍支持力量。

报告详细分析了美国造船业人才短缺的严峻现状，尤其在关键技术工种如高级焊工、管道工、电气工程师等领域的短缺尤为严重。威尔逊中心指出，虽然长期解决方案应当是加强美国本土技术人才培养，但在短期内，允许从盟国引进高技能人才是填补关键空缺的必要举措。

报告特别提到，韩国政府近期为提升本国船厂国际竞争力而实施的签证扩展计划已取得显著成效，这为美国提供了宝贵借鉴。韩国通过放宽对特定技术工人的签证限制，成功缓解了造船业的技能短缺问题，并加速了大型船厂的生产恢复。

韩国巨济岛，大宇造船海洋工程有限公司。

3.优化造船项目审批流程与时限

威尔逊研究中心提出，国会应推动立法，对使用联邦资金建设的新船厂和现有船厂扩建项定的《国家环境政策法》（NEPA）审查程序设定明确时限，从而加速关键造船产能建设进程。

报告指出，当前美国基础设施项目的审批流程堪称“龟速前行”。这种漫长的审批过程严重延迟了船厂现代化和产能扩张计划的实施，削弱了美国应对造船业挑战的能力。威尔逊中心建议借鉴拜登总统签署的两党共识提案（该法案豁免了特定新建半导体制造基地的冗长审批程序），为造船业制定类似的审批快速通道。

报告认为，通过严控审批时限，既保障环境保护的基本要求，又避免行政程序成为产业发展的绊脚石，实现效率与规范的有机统一，为国家战略产业发展扫清障碍，创造有利条件。