债务风险的治本之策

观察者网：再回到化债。防范地方债务风险还是要有治本之策，您认为从长远看，怎么构建债务管理的长效机制呢？国家也一直在提财税体制改革，以及建立促进房地产市场平稳健康发展长效机制，您认为中长期来看，我们还需要什么，才能在化债的时候让财政可持续，能够稳健地推进经济发展？

罗志恒：我觉得中央推出的“6+4+2”方案非常符合当下的需要，是非常高瞻远瞩和深谋远虑的。它既解决了当下的流动性风险问题，也提出接下来要进一步深化财政体制改革。

二十届三中全会、中央经济工作会议和全国财政工作会议对深化财政体制改革做了很多的部署和安排。

从研究者的角度，我认为深化财税体制改革可能有利于进一步夯实现在所取得的成果。接下来还有很多的事情要做，其中我个人感觉有两个最核心的工作需要去推动落实。

第一，在四本经常性预算之外，是不是可以建立债务预算和资本预算？进而与政府资产负债表和综合财务报告衔接。

当前我国政府债务管理主要是余额和限额管理，尚未编制涵盖债务规模、结构、还本付息计划、投向等更详细的债务预算，这样对债务的约束力不足，因此有必要建立起债务预算和资本预算。

资本预算即针对政府固定资产投资等能够形成公共固定资产的财政支出活动编制的预算；债务预算是对政府债务规模、结构、还本付息计划等进行详细规划的预算，是现行债务限额管理的升级版。

只有当债务和资本预算建立起来的时候，如果投到了一个相对而言效益没有那么高的领域去，预算就会本能地约束地方政府，这个项目就要慎重。

第二，从长期来看要提高中央财政支出比重，切实落实“适度提高中央事权和支出责任”的部署才是治本之策，否则就会出现“地方支出责任多-地方财政困难-中央加大转移支付-财政资金使用效率低和逆向激励”的循环，这需要深化财政体制改革。

中央提出了要增加地方自主财力，通过增加地方自主财力来解决当下地方政府所面临的一些问题。我觉得这个是非常对的。

但是从中长期的视角来看，我们要把改革从增加地方自主财力再往纵深推进，推进到事权和支出责任的改革。比如，是否可以将一部分事权和支出责任上移到中央政府，来减少地方政府的支出责任，减少地方政府的支出压力和负担。

比如社保、环境保护，还有食品药品监督管理，以及部分的公共安全。这些事权如果上收到中央政府，地方政府就可以更好地轻装上阵。

综上，建立债务和资本预算，以及将部分事权和支出责任上移到中央政府，我觉得这可能是构建长效机制最需要解决的两个问题。

当然城投转型也是我们特别需要去考虑的一个问题，因为城投平台是隐性债务的主要承接主体，它的转型也是非常重要的。

观察者网：那么具体的转型该怎么推动呢？有很多数据显示，有的地方财政60%以上都靠卖地收入，再通过城投发展基础设施等重要市政项目。当前房地产处于调整转型期，在这样的背景下，地方城投如何实现转型呢？

罗志恒：对于城投平台转型的问题，不管是社会各界还是城投平台的从业人员都有不同的看法，这很正常。因为这种看法取决于平台本身所在的区域，以及平台所在区域的资源禀赋。

我们做了东中西、省市县、不同区域、不同层级城投平台公司的调研后发现，对于城投平台转型的认知分成了截然不同的两派：一类认为城投平台转型是个伪命题，因为没有资源可转，这主要集中在中西部和区县级平台；还有一类观点认为城投平台是可以转型的，但需具备一定的前提条件。这些前提条件包括：

第一，要剥离历史债务的问题，即隐性债务，当然这个问题已经通过化债的方式解决了，剩下的就是经营性债务。

第二，就是注入优质的资产，让它轻装上阵。

第三，就是要厘清政府和市场的边界，从根本上予以保证。政府在与城投平台的关系上只应具有两个身份：一是以所有者的身份参与到城投平台的公司治理。二是地方政府要为城投公司提供基本的公共服务和稳定的社会秩序，也就是说政府和城投平台就是平等的政府和市场一般主体的这种关系。

城投平台转型必须要理顺政府和市场之间的关系，地方政府不能够再去干预城投公司的日常经营和运转，包括人事任命和安排，再比如市场化的一些运作等等，就交给城投平台自己去自负盈亏。

理清楚政府和市场的关系之后，我们的城投平台才能够真正地轻装上阵——干得好，那公司就发展壮大；干得不好，有公司法和破产法去约束它。

观察者网：也就是说，地方城投平台转型后在未来还能发挥重要作用？

罗志恒：是的，我觉得城投平台转型是可以转的，但是的确需要具备一定的前提条件。

我认为城投平台可以实施分类转型，这是一个基本前提。根据它的市场化程度做划分，如果用0%到100%来衡量市场化程度，那么100%就是转型成功，即已经彻底市场化了，维持现状即可，而0%就是空壳，可以直接关闭。

关键是，中间还有各种各样的形态，比如说0%到50%之间的，以及50%到100%之间的，我们要进行分类转型。比如市场化程度0%到50%的，我们可能需要把这一部分融资平台的融资职能给剥离掉；市场化程度50%到100%的，一部分可能是通过剥离融资职能来转型，还有一部分可能通过重组的方式进行转型。

我们觉得转型之后城投公司会呈现出三大图景。

第一，就是城投公司转型为普通的城市综合运营服务商，如供水、供电、燃气等。

第二，就是大家谈的比较多的，像深创投、广开控股、苏州元禾等等，已经变成市场化程度比较高的国有投资运营公司。他们不直接参与到产业的经营管理，而是通过投资的方式去优化当地的产业结构。

第三，就是普通的商业类国有企业，但是这一类我觉得需要严格限定在一定范围内，不能过多地进入竞争性领域。

我觉得未来城投转型可能是这样三个大方向，这三个大方向在我们的经济社会中也将发挥非常重要的作用和影响。

2025年“更加积极”宏观政策有四层含义

观察者网：2025年是十四五规划的最后一年。最新的中央经济工作会议提出，2025年要实施更加积极有为的宏观政策。您认为可能会有哪些具体举措？您刚刚发布的文章《化债突破之年》提出建议赤字率达到3.5%以上乃至4%，以及建议进一步加大超长期国债发行，可否解释一下，这个力度到底有多大？

罗志恒：中央经济工作会议提出，我们2025年的基调是要实施更加积极有为的宏观政策，包括更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，其中对于“更加积极”这个词我觉得可以有多重角度的理解。

第一，财政支出规模和力度肯定会比以前更大。中央明确提出，要提高赤字率，增加地方政府专项债券和超长期特别国债的发行。

所以我觉得2025年的财政支出力度比2024年会进一步加大。狭义赤字率大概率会突破3%，提高到3.5%以上乃至4.0%。其他专项债券和超长期特别国债的规模，也可能在2024年的基础上进一步提高。

第二，从节奏的角度而言会“更加积极”，会靠前发力，这意味着财政资金能够更快形成“实物工作量”。比如我们专项债2024年的节奏相对偏缓，那么2025年这一块大概率会进一步靠前发力。

可以看到，近期国务院颁布的《地方政府专项债券管理机制的意见》，对完善专项债管理制度提出了新的要求。

比如实行专项债券投向领域“负面清单”管理。将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园，仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目，纳入专项债券投向领域“负面清单”，这意味着我们有更多的资金可以更快投到合适的项目上去。

另外，还扩大专项债券用作项目资本金范围，对于那些新质生产力领域如信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济等等，提高专项债券用作项目资本金的比例。

再比如开展专项债券项目“自审自发”试点，在部分产业基础、管理基础比较好的区域进行试点、自审自发，这就减少了我们资金和项目的在途时间，有利于尽快形成“实物工作量”，推动中国经济企稳回升，这是从节奏的角度。

第三，“更加积极”可能意味着支持经济的“工具箱”会得到进一步完善，比如我们财政里面的减税、赤字、专项债、超长期特别国债，是不是会有更好的方式去支持房地产回稳？是不是会有一些特殊目的实体去支持股市楼市？我觉得这也是可以期待的。

第四，“更加积极”也意味着我们的预期管理会比以前做得更好。现在社会各界对财政问题比较关注，而财政部门也更加及时、更加积极主动地回应社会的关切。因此，强化预期管理，加强与市场之间的沟通，更好地传递政策意图，从这个角度来讲，其实也是“更加积极”的应有之意。