编者按：新的一年，经济工作怎么干？2025年，中国经济会面对怎样的内外部形势？如何应对特朗普2.0冲击波？为什么扩内需如此重要？中国制造如何利用好国内国际两个大市场？2025年，又是十四五规划收官之年，一揽子增量政策之后，如何实现经济增长又稳又好？地方化债与经济发展如何两全？如何稳住股市楼市？

我们迫切需要深入探讨这些重点议题，剖析2025中国经济的挑战及其背后的机遇。为此，观察者网推出《问诊2025中国经济》专题，邀请国内顶尖经济学家，围绕这些关键问题犀利发问、深入研讨，厘清中央战略布局和发展方向，消除舆论误区，为中国经济的稳健前行贡献智慧与力量。

中国经济过去四十年的发展奇迹，离不开地方政府发展经济的积极性、主动性和能动性。专题的第四篇，我们邀请了粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒，深入剖析2025年更加积极的财政政策内涵、地方财政的发展动力和深化财税体制改革等问题。

【对话：高艳平 整理：郑乐欢、刘冶】

2025：坚持发展优先，在发展中化解债务

观察者网：您有一篇文章说，“2024是化债突破之年，2025年是财政赤字更加积极之年、支出结构优化之年、财税改革落地之年”。我们就从化解地方债谈起。2024年11月份，中央政府出台近年来力度最大的化债方案，被简称为“6+4+2”。

6，是指11月8日全国人大常委会批准的增加6万亿元债务限额置换地方政府存量隐性债务；

4，是指从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元；

2，是指2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还，不必提前偿还。

这一化债方案能起到哪些积极作用？对2025年的地方政府发展经济有哪些推动作用？

罗志恒：11月份以来，中央采取了“6+4+2”的化债方案。我觉得这对于防范化解地方债务风险能起到非常积极的作用。主要体现在以下方面：

第一，实现了隐性债务的显现化。通过地方政府发行的专项债券，置换掉过去的隐性债务。这样，地方政府的法定债务就增加了，隐性债务就减少了。隐性债务的显性化，本身就是一个风险下降的过程。

第二，以更低利率、更低资金成本、期限更长的债券来置换那些举债利率高、举债周期短的隐性债务。这也就降低了地方债务付息成本，拉长了周期，它就变得更加安全了，风险也下降了。

第三，置换隐性债务后，地方政府债务的到期时间拉长了，不需要在当下就把债务还掉，那么地方政府当下就有更多的资金和资源发展经济，改善民生。

第四，有利于改善营商环境。过去，地方政府通过盘活存量资金来偿还债务，部分地方出现“远洋捕捞”、乱罚款等现象。现在不需要也严禁这样搞，很自然地就改善了营商环境，也有利于推动经济的发展。

所以我想“6+4+2”在5年内以10万亿的真金白银化解12万亿的隐性债务，确实是有很重要的积极作用。

另外，确实我们可以看到，这一次化解债务的思路与过去相比发生了很大的变化。核心体现就是从过去的化债中发展，化债优先，转到了现在的发展中化债，发展优先。

我觉得这个理念变化是非常重要的，相当于我们把发展放在了更重要的位置。通过把蛋糕做大，来处理相应的债务风险，这是总体的思路转变。

如果我们仔细来看，它还体现出一系列的财政政策理念和化债思路的变化。

第一，如果我们把这次化债方案放在2024年以来的一揽子增量政策中来看，此次化债的核心，就是以化债为契机，激发地方政府发展经济的积极性和能动性。

我们可以看到，一揽子增量政策的核心逻辑就是，激发微观主体的积极性，以活跃资本市场为先导，来激发居民部门和企业部门的积极性，修复居民部门和企业部门的资产负债表。股票涨了，一部分居民自然就愿意去消费了。

第二，改革开放46年以来，中国经济的高速发展与两个企业家精神有关：一个是民营经济的企业家精神，一个就是地方政府的企业家精神。

从一揽子增量政策的视角来看，主要的核心逻辑是激发微观主体的积极性。其中化债起到的作用就是激发地方政府的积极性，我们要把地方政府的企业家精神也给激发出来。

从防风险和促发展之间的关系角度看，我们对这二者的辩证关系也有了更深入的认识。我们认识到，债务规模不等于债务风险；化债化的不是债务规模，不是压降债务规模。化债，化的是债务风险。

债务规模是静态的，债务风险是动态的。如果说防风险更优先，那很多用于发展的资源可能就没有办法更好地拉动经济增长了。

现在思路变了之后，债务规模在现代信用经济背景下是一定会增加的。但如果债务的使用效率和支出结构比较合理，一块钱的债务能形成更多的资产，资产又能形成源源不断的现金流或者社会效益，那么从这个角度讲，这样的债务是好的债务。债务规模扩大的同时风险并不会增加，反而是下降的，这是化债思路变化所体现的。

第三个大的变化，我觉得财政理念也发生了新的变化。我们从过去比较注重收支平衡，现在转向注重财政更可持续，从平衡财政转到了功能财政。也就是充分认识到了，财政的可持续性一定是建立在经济可持续性的基础之上。

所以我们就可以看到，过去比较注重收支平衡，收支平衡就是防风险。但现在我们可以看到，收支平衡并不一定是风险的收敛，反而是风险的发散。

如果财政收入增速下行，此时还要收支平衡，支出增速也会往下走；但是逆周期调节则要求，财政支出应该往上走。这个理念也发生了很大的变化。

第四，我觉得这次化债理念最为重要的变化，即化债方案反映了政策会根据形势的变化及时地调整方向和力度，及时解决当下最核心的矛盾和问题。

当下的核心矛盾就是要推动经济企稳回升，要激发微观主体尤其是地方政府主体的积极性。很自然地，我们要通过“6+4+2”化解流动性风险，把当期债务的还款期限延长。

这个理念的变化就意味着，2025年，如果遇到外部环境的重大变化，我们会充分利用政策空间采取更大力度的超常规逆周期调节，以内部需求和预期的稳定来应对外部环境的不确定性。

这是从整个化债思路里面体现出的非常重要的一点，即实事求是，因时因势，根据形势的变化及时作出政策调整。

总结起来的话，化债思路发生了从“化债中发展”转向“发展中化债”的变化。再往深层次看，我们又能看到上述四个具体的变化。

债务既不是魔鬼，也不是灵丹妙药

观察者网：大家应该都有印象，前两年，经济学家对于要不要实施一揽子刺激政策讨论了很多。反方观点认为债务是魔鬼，不能再搞“刺激”、货币“大放水”的政策了。您怎么看这个观点？

罗志恒：债务本身是一个中性的概念。债务既不是魔鬼，也不是灵丹妙药。这取决于使用债务的人，取决于怎么去使用债务。债务的两个核心问题、真问题是什么？

其一是债务的结构和使用效率。如果债务结构比较合理，形成了大量的优质资产；如果使用效率比较高，一块钱的债务通过杠杆或者带动效应形成一块五毛钱的资产，那么它就是良性循环的，从债务到资产的循环是非常畅通的，最终形成的是有效资产，是优质资产，不是无效资产。

其二是债务形成的资产以及基于资产之上的现金流，与债务期限结构的匹配程度。如果期限结构是匹配的，不是短债长投，这边债务到期了，那边现金流也产生了，这就不是坏的债务。这样的债务是支持经济发展的债务。

归纳起来就是，要关注债务的使用效率以及期限结构在两者之间的匹配，我觉得这才是问题的核心。

随着经济的增长，债务的总额一定会不断增加的。2023年的GDP规模是126万亿，当我们的GDP规模达到150万亿、200万亿的时候，债务也会不断增加，这没有什么可大惊小怪的。关键问题是怎么能让债务更好的使用，也就是说我们需要的是让债务更有效率，将钱投到更合理的地方，这是我们需要追求的目标。

具体怎么实现呢？

第一是要实现投融资之间的匹配，就是投资决定融资。投长期项目，就去融长期资金，包括更长周期的地方债或者长周期的特别国债等等。投资决定融资，融资更好地匹配投资，这样就可以找到更有经济效益的、能够提升潜在经济增速、能够降低运行成本的好项目。

第二是注重投融资收益属性的匹配，让国债、地方政府一般债、地方政府专项债以及城投债实现各归其位、各司其职，回到自己的本源，实现各自的风险收益匹配，这样才能够实现债务和经济、债务和资产之间的良性循环。有收益的项目用专项债、城投债等方式去匹配；没有收益的项目，用国债、地方政府一般债券去匹配。

总之，债务是中性的：用好了，它能够推动经济的发展，它的债务风险是下降的。