五  产业政策与大国竞争

即使是在复合相互依赖的全球化时代，也不能完全否认战争的可能性，更不能忽视现实主义理论对国家间安全竞争的各种论断。战争的目的是为了获得或者保护财富，然而大国间战争的成本已经到达毁灭全球的程度。这一本质变化导致安全的内涵发生了重大改化。在过去长达17年的反恐战争中，当美国将大量资源投入到冲突和战争的时候，全世界其他国家则在埋头发展经济，加速将科学技术转化为市场应用。全球产业结构在美国从事反恐战争的这一历史时期发生了巨大的结构性变化。

正如赛车比赛一样，赛车的本质不是为了卖赛车、用赛车，而是展示各个汽车制造品牌的最高水平，体现各自的研发和制造能力。大国之间军备竞争的本质和赛车一样，军备竞争是军事装备和科技能力的最高标杆的展示。高水平军备竞争的基础是强大的研发和制造能力，是产业发展的最高水平。产业结构决定了经济实力和军事技术，经济实力和军事技术决定了国家安全，产业结构的质量和安全最终决定着国家安全。

当自由市场体制无法支撑超大规模的技术研发和市场应用时，世界主要大国都意识到只有产业政策才能保障高端制造业及其市场应用。这是近些年来，发达国家密集颁布各类产业政策的根本原因。全球化时代更加凸显了产业政策的重要性。当前，科技发展到了一个新的技术断层期，科研突破需要超大规模的资金投入、团队协作和市场应用。现有的自由市场体制已经无法支持技术断层期的产业发展。

全球化重塑了全球产业结构，美国在冷战后开始出现的基础制造业外包逐渐造成了基础产业的空心化和中端产业的疲软。瓦克拉夫•斯米尔（Vaclav Smil）对美国那些推崇“绿色可持续发展”的经济学家所倡导的将基础产业外包的做法深恶痛绝，他以最严厉的语气批评道：“后工业社会让工业沦为配角，因为强大的软件力量正在不断造就一个让链接、信息和知识超越于单纯物质的电子世界。客气地说，这种想法或许可以称为误导；如果毫不客气地讲，这完全是胡说八道。”

美国今天的战略焦虑完全印证了斯米尔“国家繁荣离不开制造业”的论断。当中低端产业空洞化遭遇技术断层期、诸多科技领域的“摩尔定律”逐渐失灵、美国国内的产业结构变化导致其高端产业缺乏强大的市场支撑时，对内回归产业扶持、对外实施产业遏制成为美国的唯一可行战略。如果缺乏全产业链的支撑，缺乏市场应用的动力，长远看来将严重威胁美国军事工业的发展，进而严重冲击美国的全球霸权地位。在这一背景下，产业政策之争日益成为大国竞争的。

第一次工业革命在全球范围内奠定了发达国家的基本结构，虽然历经两次世界大战，这一结构仍然没有发生显著改变。唯一挤进发达国家行列的是韩国，但是韩国产业结构相对单一，市场规模不足，又处于美国的政治和军事控制之下，韩国对发达国家产业结构的冲击不大。冷战后，随着全球化加速，全球产业分工逐步形成。中国是唯一抓住了冷战后全球化带来的新一轮产业变革机遇的发展中国家，也是发展中国家中唯一有希望改变第一次工业革命以来发达国家的全球结构的国家。中国的产业政策并不是以狂热的军备竞赛为目的，也不是为了取代美国，而是按照自身经济实力和科技水平有步骤、有计划的均衡发展，其目标是从全球产业结构的低端稳步攀升。

中美两国的产业政策没有本质区别，然而目标却有所不同。中国产业政策的目标是从劳动密集型产业向资本密集型产业转型，进而发展技术密集型产业。美国的产业目标则是重新恢复劳动密集型产业，继续维持资本密集型产业，绝对控制技术密集型产业。因此，中美两国的结构性矛盾绝对不是简单的科技之战，而是美国要重新夺回对全产业链结构的主导。这是因为劳动密集型产业能够最大程度地解决就业问题，资本密集型产业可以促进技术商业化，而技术密集型产业则能引领未来发展。

就业不足会导致财政收入下降，这伴随着福利支出的增加，财政赤字就会越来越大。这可能导致市场规模萎缩，进而使得企业盈利下降。政府与企业收入下降的结果是科技研发缺乏充足资金，技术应用缺乏基础设施，再加上跨越技术瓶颈的风险和新兴国家在产业链上的，在无法通过战争来遏制新兴大国快速产业升级的情况下，长期来看守成大国的优势将逐渐丧失。这是一种国际关系史上从未有过的 超越“修昔底德陷阱”的竞争模式。

当前，国际关系发展到了一个无法通过战争来遏制新兴国家崛起的时代，相反谁能控制从低端到高端的全产业链，谁就能控制全球产业结构。因此大国竞相推出产业政策，力争为国内产业发展提供清晰的目标和坚定的信心。大国竞相采用各项产业政策工具，提高产业政策效率。可以说，当代大国竞争已经进入了产业政策竞争的阶段。

超越地缘政治、构建全产业链已经成为大国竞争的核心。只有建立在大规模就业和科技商业化的基础上，以尖端科技为核心的高端产业才会有坚实的发展基础。守成国家无法通过战争遏制新兴国家在产业链上的攀升，因此只有对内强化产业发展，对外抽掉新兴国家向高端产业攀升的“梯子”，这包括关闭国内市场、限制技术转移和知识传播、在全球范围内打压新兴国家科技的全球市场转化。从宏观战略的角度来看，在未来的几十年中，构建全产业链将成为各大国的竞争目标。在这一轮竞争中，出局者将很难再次具备在产业结构中攀升的可能性。制定和实施符合现实状况的产业政策成为大国竞争的重中之重。

六  结论

美国国家贸易委员会主席彼得•纳瓦罗（Peter Navarro）直言所谓中美贸易摩擦的本质并不是贸易，而是产业政策，中美竞争的核心是产业竞争。纳瓦罗认为中国的产业政策事关美国的经济和国家安全：“《中国制造2025》的目标是在未来主导所有新兴产业，从而使得美国的经济没有未来。”

产业政策决定了全产业结构的完整性、规模、攀升速度和主导优势。产业政策指导下的核心技术的研发应用和市场规模决定了国家的财富积累和进一步的研发投入，产业政策成为大国竞争的核心。当大国竞争变为产业政策之间的竞争时，传统的均势政策就很难发挥作用。这是集体行动的困境所造成的。对于国家而言，开放市场、参与国际贸易的诱惑很强，采取集体行动相对困难。  这完全不同于过去盛行政治和军事联盟的时代。                                                                        

产业政策不仅反映了政府与市场的关系，更重要的是决定了科学研究的发展方向，决定了其如何转化为市场应用、如何形成技术研发—市场应用的循环，进而决定了经济发展的效率以及对国际贸易和世界经济的影响，从而形成米尔斯海默（John Mearsheimer）所说的由“人口数量和财富水平”构筑的“隐性权力”。毕竟，建立在产业政策基础上的经济与科技发展，很大程度上将转化为军事实力，从而进一步刺激大国竞争。

（原文刊载在《世界经济与政治》，2019年第5期）