四  美国的产业政策发展与本质

就广义的产业政策而言，美国的产业政策分为政府补贴、贸易政策、政府采购、风险投资、国资救市、税收政策、金融准入、出口支持、支持制造业、支持中小企业等十个领域。  州一级政府对本州产业发展也有相应各种规划。由于产业政策是政府用“有形的手”去影响市场发展，因此在以个人主义和自由市场为传统的美国，产业政策一直是一种文化禁忌。  然而，美国却又是产业政策的鼻祖。

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（一）美国产业政策发展阶段

美国产业政策的发展大致经历了三个阶段，它们分别是进攻性产业发展时期、防御性产业发展时期和被动竞争型产业发展时期。

第一阶段：进攻性产业发展时期（18世纪末至20世纪70年代末）。这是美国的整体产业结构从形成到追赶欧洲，直至到达顶峰的时期。美国在独立战争之后发生了关于国家发展的大辩论，这一辩论有两个层次：一是建立联邦体制还是邦联体制，二是美国应该成为工业国还是农业国。结果，联邦党人在这两个层次的辩论中都取得了胜利。1791年，亚历山大•汉密尔顿（Alexander Hamilton）的《制造业报告》（The Report on Manufactures）是美国确定以制造业大国为发展目标的标志性文件，也是其产业政策的纲领性文件。汉密尔顿将强大的联邦政府和有效的产业政策结合起来，基本奠定了美国之后的产业发展框架，至今依然对美国的产业发展有着重要影响 。

《制造业报告》以追赶英国为目标，提出建立粮食、矿产、能源、纺织、玻璃、图书和军工七大产业部门。第二次美英战争后，美国联邦政府从对内扶持和对外保护两个方面出发制定了更加全面的产业发展规划。在一系列中长期产业规划的指导下，联邦政府对内加速推进国内基础设施建设，建立扶持产业发展的金融体系，利用高薪吸引欧洲手工艺者，通过馈赠土地建立全国高等教育体系。  对外则利用高关税保护幼稚工业。美国的产业政策实际上是一个综合的产业、贸易和技术政策。

这种“对幼稚产业的保护性关税、国家银行、国家基础设施投资的国家经济发展模式”被称为美国体制（American system）。  林肯政府时期进一步强化了美国体制。美国联邦政府通过直接投资和土地赠与的方式修建了全国铁路网。美国内战前制定的40-50%高关税一直延续到第一次世界大战。大萧条时期，美国的产业政策达到了新的高峰。联邦政府制定了一系列旨在摆脱经济危机的政策，例如《国家产业复兴法案》（National Industrial Recovery Act）。  国家干预经济和对垄断限制的放松促使美国的产业集中度进一步提高。第二次世界大战几乎摧毁了欧洲的整个产业体系，美国则一举成为世界经济中的引领性产业大国。

第二阶段：防御性产业发展时期（20世纪70年代末至21世纪初）。这一时期，美国的中端制造业遭到发展型国家的挑战，其中主要是日本的汽车和电子产业对美国形成了威胁。美国从综合性产业政策逐渐向部门性和技术性产业政策转变。主要特征是保持对传统汽车产业的持续补贴，强化对科技创新投入和市场应用推动。联邦政府增加了对各类国家实验室以及半导体、计算机、生物科技、互联网等尖端科技领域的研发投入；中央情报局则开创了风险投资模式（Venture Capital），这种针对单一应用型技术的扶持模式迅速得到政府和商业界的青睐，流行至今；联邦政府还成立了国家制造产业科学中心（National Centre for Manufacturing Science），启动了美国小企业局创新计划（The Small Business Innovation Research Programs）来支持不同类型的产业发展和技术创新。

第三阶段：被动竞争型产业发展时期（21世纪初至今），这一时期，美国低端产业空洞化，中端产业竞争优势消失，高端产业面临新兴国家快速赶超的压力，开始被动保护高端产业发展。2008年美国爆发金融危机后，奥巴马政府在强化政府干预和救助市场的同时，面对国际技术竞争的挑战，其产业政策越来越精细化。由于处于技术发展的瓶颈期，美国的产业政策开始注重两个层次的内容：低层次是确保美国高新产业的全球领先地位，高层次是推动美国科技跨越技术断层。美国总统科技顾问委员会（The President’s Council of Advisors on Science and Technology)的地位在产业政策规划方面也越来越突出。

奥巴马政府和特朗普政府在产业政策框架上没有本质区别。在传统产业领域，两者都强调保持就业，奥巴马的《美国复兴与再投资法案》（American Recovery and Reinvestment Act）和特朗普政府的减税都是要促进制造业的回流；在高端产业领域，两者都强调保持领先和推动技术进步。例如奥巴马政府颁布了《确保美国半导体产业长期领导地位战略报告（2017）》，特朗普政府则颁布了《美国主导未来产业（2019）》。在《美国主导未来产业》的战略规划中，将人工智能、先进制造业、量子信息科学和第五代移动通讯视为决定美国高端产业未来命运的四大领域。

这份还未公布细节的产业政策规划受到了广泛关注，特朗普也宣称：“美国应该制定新的基础设施投资法律，包括对未来尖端科技产业的投资。这不是选择，而是必须。”  实际上，这份产业规划并非仓促制定，而是特朗普政府已经颁布的一系列总统行政令的一部分。例如，2018年特朗普政府为了确保美国在5G产业及其市场应用上的主导地位，连续签署了多项总统行政令，要求内政部、农业部等联邦机构开放土地，以供商业公司建设5G网络基础设施。  虽然自第二次世界大战以来，历届美国政府都高度重视对高端产业的投入，但是从来没有像现在这样急迫和焦虑。从一系列产业规划来看，伴随新兴大国在产业链上的攀升和不断增加的竞争压力，美国政府开始严肃应对这一前所未有的挑战。适当的产业政策是确保美国高端产业继续占据主导地位的关键，美国产业政策的价值判断标准也非常明确：必须确保美国控制和引领全球产业链。美国联邦政府产业政策的变化反映了美国产业结构的变化，其从扶持低端产业演变为促进中端产业，最后着眼于保护高端产业。

（二）现阶段美国产业政策的重点

现阶段，美国联邦政府产业政策的核心是保持自身在尖端技术领域的优势地位，尽可能地恢复劳动密集型产业、资本密集型产业曾经的辉煌。也就是回归全球化之前的全产业链的产业结构，以重新对全球产业链实现垂直掌控，尤其是要在技术密集型产业保持绝对优势。在这种掌控全产业结构的思维指导下，特朗普政府实际上是在实施美国历史上前所未有的综合产业政策。这种综合产业政策共有三个层次，分别是恢复劳动密集型产业、维持资本密集型产业和控制技术密集型产业。

第一层次针对劳动密集型产业，宏观目标是让基础制造业重新回流到美国以扩大就业，对象是那些流向中国等发展中国家的制造业资本，手段是奉行“美国优先”原则，给予劳动密集型产业更优惠的土地价格、税收、公共服务以内外投资（例如曹德旺的福耀玻璃、郭台铭的威斯康星液晶面板制造厂等）；退出《巴黎气候协定》，恢复美国煤炭、钢铁等传统能源和制造业；修建美墨边境的边界防护墙，阻止非法移民进入，保证劳动密集型产业雇佣美国人，确保本土工人免遭更加廉价的非法移民劳动力的冲击。

第二层次是针对资本密集型产业，宏观目标是保护美国中端制造业免受国际竞争冲击，扩大海外市场。对象是以汽车产业为核心的中端制造业。手段是限制具有同等竞争力的外来商品进入美国，保护国内同类企业；依靠关税讹诈，迫使加拿大、墨西哥、欧盟、日本和中国购买更多美国中端制造业产品；颁布总统行政令，迫使美联储服从联邦政府的货币政策，维护短期内资本市场的账面繁荣。

第三层次是针对技术密集型产业，宏观目标是保持美国在尖端技术领域的绝对领先地位。对象是半导体、人工智能、先进制造、量子信息、5G 等技术密集型产业。手段是集中制定和签署一系列产业政策， 通过增加政府的研发直接投资，加大对技术密集型产业的扶持，推动更新技术的研发。例如，增加美国国防高级研究计划局（Defense Advanced Research Project Agency）的预算；由联邦财政支持大学、企业和研究机构进行更尖端技术的研发，提供允许研发失败的宽松环境，鼓励试图跨越技术断层的研究；制定和颁布《外国投资风险审查现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act），该法案扩大了美国外国投资审查委员会（Committee on Foreign Investment in the United States）的查权限，严格审查外资对美国公司的收购，并被授权对外国对美投资进行国家安全评估，以防止美国尖端技术被他国通过投资和并购的方式获得；强化《瓦森纳协定》，防止西方发达国家的尖端技术和设备流向新兴国家；实施全政府战略（a whole-of-government strategy），动用整个美国国家机器阻碍和打压新兴国家从资本密集型产业向技术密集型产业的攀升。

美国现阶段的产业政策可以概括为“对内扶持、对外打压”。以前历届美国政府较为严格地遵循了三权分立原则，将联邦政府的政策法律化，以立法形式加以实施。而特朗普政府则更多绕开国会繁琐的法律程序，直接以签署总统行政令的方式实施。其制定了美国历史上前所未有的综合性产业政策，通过税收、金融、财政、补贴、司法等综合手段，以“恢复基础制造业、保护中端制造业、强化高端制造业”为目标，试图重新恢复美国对全球产业链和全球市场的控制和影响。其实质是通过改变自身来影响世界，从而重新塑造全球产业链和贸易投资规则。可以肯定的是，特朗普政府已经深刻意识到，自由市场体制已经无法与当代产业政策相匹配，必须回归国家动员体制。