三  产业政策的兴起与发展

根据现实主义理论，安全和生存是国家的最高政治。安全竞争促使大国模仿其对手的成功经验。 新兴大国的产业优势在于模仿和追赶。大国一直致力于成为新技术、新发明的创造者，这使得它们不断投入巨额资源用于技术创新。新兴大国产业政策的重大优势在于在技术发展上可以避免“走弯路”和资源浪费，可以通过模仿来追赶。产业政策提供的外部支持和路径规划适用于这种技术追赶，然而它也一直是经济学领域的争论焦点。

（一）产业政策的定义

在经济学领域，对产业政策的定义一直争论不休。无论何种定义，产业政策在本质上体现了一种政府和市场的关系。新结构经济学认为：“凡是中央或地方政府为促进某种产业在该国或该地区发展而有意识采取的政策措施就是产业政策，包括关税和贸易保护政策，税收优惠，土地、信贷等补贴、工业园、出口加工区、R&D中的科研补助，经营特许权，政府采购，强制规定等。” 新自由主义经济学派则认为产业政策是“政府出于经济发展或者其他目的，对私人产品生产领域进行的选择性干预和歧视性对待，其手段包括市场准入限制、投资规模控制、信贷资金配给、税收优惠和财政补贴、进出口关税和非关税壁垒、土地价格优惠等”。

新结构经济学通过“有为政府”和“有效市场”这两个杠杆来实现产业政策的目标，从避免“市场失灵”的积极方面来支持制定和实施产业政策。而新自由主义经济学则认为政府对市场的“选择性干预和歧视性对待”会危害产业发展，这是从“政府失灵” 的消极方面来反对制定和实施产业政策。无论支持还是反对，双方对于制定和实施产业政策的目标和方式的认识是一致的。

产业政策有广义和狭义之分：广义产业政策（industrial policy）主要是指政府为了全国或区域经济发展、针对基础设施、劳动就业、公共投资、税收优惠、转移支付和贸易保护而制定的政策和法律。广义产业政策是一项公共产品，例如特朗普“买美国货、雇美国人”的竞选纲领和美国国会《重振美国制造业和创新法案（2014）》； 狭义产业政策（policies for industry）则是旨在为保护或者促进特定产业、企业和目标团体而制定和实施的政策，例如《德国2020高技术战略》和美国总统科技顾问委员会制定的《确保美国半导体产业长期领导地位战略报告（2017）》。  无论是广义还是狭义，产业政策都是一种工具。它包括财政支持、金融激励、新的法律和政策、公共采购计划、反垄断措施、为“买家”和“卖家”提供更好的市场机制和其他能够促进目标的政策。无论是否涉及资金支持，产业政策的目标始终改变个体或者集体的行为。

产业政策有三个层次，分别是宏观目标（goals）、特定对象（targets）和实现方式（tools）。制定和实施产业政策应依据这三个层次，分三步走：首先从规范性价值判断出发，设立一套希望达到的宏观经济和社会发展目标；然后在目标框架内选取需要政府干预或者政策扶持的特定对象；最后依据特定对象的行业特点，制定针对性的法律政策，通过资金支持等具体、可实施的手段来加以保护或者促进，从而实现该产业政策预期的宏观目标。

例如，美国政府认为在大国竞争中必须确保在科技领域的强大优势地位（规范性目标），而半导体芯片是维持科技领先地位的最重要产业（特定对象），因此必须通过联邦财政持续投资特定美国企业和高校的芯片研究，增加政府采购，同时对竞争国的芯片出口设置准入门槛，通过技术封锁或者禁止市场禁入限制其发展（实现方式）。产业政策的核心就是围绕特定产业制定出可以实施的长期发展路线。

资料图来源：视觉中国

（二）产业政策兴起的原因

第一，经济规模激增。在工业化和工业革命初期，亚当•斯密（Adam Smith）的经济效率和分工理论、李嘉图（David Ricardo）的比较优势学说是国际贸易的理论基础。新自由主义认为，企业必须不断降低成本、实现科技创新，才能在自由市场中生存和发展。完全竞争的市场刺激企业必须重视科技创新并快速应用新技术。不受政府干预的自由市场成为经济发展的关键因素。在国际贸易中，应该专注于具有比较优势的产业，从而在贸易中占据优势。而比较优势来自国内的要素禀赋(赫克歇尔—俄林模型)和市场竞争。因此道格拉斯•诺斯（Douglass North）认为，西方国家兴起的主要原因是有效率的经济组织，而有效率的经济组织需要在制度上确立所有权以便形成激励，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的有效活动。总之，有效率的经济组织是经济增长的关键。  

随着经济规模的急剧扩大，分工使得同一产业内部演化出金字塔结构，从形成以大型企业为核心的产业集群，即所谓的“马歇尔外部性效应（Marshallian externalities）”。产业集群的发展使得产业集中度越来越高，这也成为一国产业结构是否发达的重要指标。熊彼特（Joseph Schumpeter ）认为，当企业规模增加时，创新会随着市场的集中而增强。  因此，超大企业在科技创新中能起到前所未有的引领作用。在产业集群时代，科技创新和新技术应用对产业升级与发展、经济增长和国家安全有根本性意义。在全球化时代，是熊彼特式的竞争优势，而不是李嘉图式的比较优势，成为决定经济发展和国际贸易的主要因素。

第二，国家与市场关系的变化。在自由竞争和自由贸易的体系中，政府的主要职责是扮演“守夜人”。但是随着经济危机的周期性爆发，“市场失灵”成为自由主义经济学说无法回避的问题。20世纪30年代的大萧条后，所有自由民主国家都开始进行政府干预和宏观经济管理，扩大公共预算和支出。  凯恩斯主义成为解决经济危机的灵丹妙药，国家和市场的关系也发生了重大变化，政府的“有形的手”重新得到重视。产业政策被认为是解决“市场失灵”的重要手段。第二次世界大战后，日本、韩国的经济奇迹让“发展型国家（developmental state）”的概念被普遍接受，而产业政策则是发展型国家的核心要素。

20世纪70年代中期，面对着激烈和充满不确定性的国际竞争，各国社会自身无力应对，甚至连英国和美国都不得不回归以国家为中心的国家—市场关系之中。  不过，在这一时期国家与市场的关系中，国家并非高高在上、“领航员”般地俯视和指挥经济发展。发展型国家不仅其政府有自主性，同时也将官僚体系嵌入社会和市场之中。只有将国家的自主性和社会的嵌入性结合起来，才能迅速发展。  国家能力体现在决策力和执行力 。国家与市场之间没有良好的互动关系，就无法制定契合国家发展方向并且能够被执行的产业政策。

产业政策正是经济规模急剧扩大、国家竞争日益激烈的环境中的必然产物。产业政策的本质是把政府和市场有效地组织起来，其核心是制定法律，调节和保护市场，承担技术跨越所需要的成本，抵御失败的危险。其目的就是让市场得到国家力量的支持，依据马歇尔外部性和要素禀赋建立产业集群和生态圈，不断促进产业升级、提高竞争优势，从而增强经济增长、技术创新和国际贸易竞争力。

单纯把产业政策看作是“市场失灵”的产物是片面的。“有为政府”和“有效市场”是“嵌入式自主”的两个重要方面。在高度不确定的国际经济竞争的环境下，国家和市场不仅需要“有为”和“有效”，还需要国家具有公信度和决断力，只有这样才能避免国际金融危机的冲击和伤害。  产业政策正是这种“嵌入式自主”式的国家与市场关系的重要产物。

国家与市场关系的变迁并不说明国家对市场的干预、保护和嵌入必然会促进经济增长。过度保护或干预、在产业发展领域决策失败也会导致“政府失灵”。如果选择了错误的产业目标或者昂贵而无效率的方式，那么将会导致比政府不干预还要严重的后果。  国家对市场的过度干预固然导致“政府失灵”，但是产业政策仍然是后发国家追赶和超越守成大国的必要条件。这也是新兴大国热衷产业政策的核心动力。

第三，产业政策与后发国家优势 。后发国家优势是美国经济史学家亚历山大•格申克龙（Alexander Gerschenkron）在比较欧洲各国尤其是德国、俄国和英国的经济发展历程后提出的概念。由于后发国家在资源禀赋、技术水平和贸易机会上都处于劣势，难以形成罗斯托（Walt Rostow）提出的经济腾飞的前提条件。按照罗斯托的理论，经济落后国家难以追赶发达工业国家。然而作为后发国家，德国和俄国的工业化速度却相当惊人。因此，格申克龙认为，后发国家在工业化过程中具有特殊优势。这主要体现在：其一，大规模地应用最新技术；其二，集中发展资本密集型产业而非劳动密集型产业；其三，政府和大型银行高度支持产业发展；其四，全行业对经济高速增长的狂热意识形态。

亚历山大•格申克龙（Alexander Gerschenkron）

格申克龙的所谓后发优势是指，在资本和技术都较为匮乏的国家，可以通过产业政策把有限的资源集中到能够推动迅速工业化的领域。之所以后发国家的产业政策往往能够成功，是因为它们可以借鉴和效仿已经实现工业化的发达国家在产业领域的先进技术和经验。后发优势在本质上是通过产业政策创造出绝对优势，从而拥有核心竞争力和竞争优势，进而实现快速工业化。

后发国家的优势有两重层次：第一层是快速工业化所需要的技术、产业结构和金融工具，这是格申克龙理论的核心。第二层则是国家与市场互动建构出的体制优势，这是组织制度学派理论的核心。产业政策对后发国家至关重要，它不仅为后发国家掌握竞争优势提供了可能，更重要的是其能够将市场建构和国家建构有机结合起来。

产业政策本身并不必然带来竞争优势，其能否奏效关键在于实施政策的方式。与工业化的发达国家相比，后发国家在国内产业发展、国际贸易中很难具备绝对优势，因此后发国家无法依靠自由市场和自由贸易体系来实现产业政策目标。在一个相对落后的国家，资本是稀缺的、分散的，对工业活动的不信任普遍存在。  再市场经济的交换过程中，社会关系一直处于高度波动状态，交换各方为克服这种不稳定性，最终将企业推向国家。

因此，为了将有限的资源投入到国家重点发展的产业领域，后发国家必须建构出强政府和强国家。例如，在第一次世界大战前，德国和沙皇俄国金融业的重点扶持领域是重工业而非轻工业。只有拥有强国家和强政府的协调能力，德国和沙皇俄国的金融业才能够成为促进产业集中的重要工具，其作用与工业化的英国的金融部门截然不同。  中华人民共和国成立之初，银行完全是财政部门的一个下属机构。时至今日，中国的政策性银行（例如国家开发银行）则在各类基础设施建设融资中发挥着不可替代的作用。

在后发国家，国家建设和市场建设是一个互相影响、不可分割的过程。国家既是一个行动主体，也是一个结构。  在自由市场经济国家，政府的主要作用是制定和执行法律、维护市场的公平竞争。而在后发/新兴工业化国家，政府的主要作用是行政干预和协调。为了制定和实现产业政策及、应对国际示范效应（即国内社会对与发达国家同等的生活水平的追求）产生的内部压力，后发国家必须建构与目标匹配的政府与市场结构、国家与社会结构。

在后发/新兴工业化国家，国家建构和市场建构的结果是出现了发展型国家模式和企业型国家模式，这两种经济发展模式均与高度倚重产业政策，这也是它们的主要体制优势。在发展型国家和企业型国家里，政府的主要职能既包括制定和维护市场竞争秩序，又包括以发达工业国家为目标制定产业政策，模仿和追赶发达国家。企业型国家的产业政策有其体现了其对高科技的渴求。国家对科技发展的趋势判断，决定了产业政策的目标和组织实施方式。

企业型国家必须通过产业政策来推动高新产业及其相关技术的研发与市场应用，同时也要承担应用先进技术的市场风险、对传统产业的冲击及其带来的社会压力。在全球化时代，随着资本的全球流动和科技的迅猛发展，后发国家的国家组织和动员模式在维护政治与社会稳定、促进经济增长、推动产业政策实施、发展高新产业等领域呈现出巨大优势，这一体制优势对以自由市场为主要特征的守成大国构成了巨大挑战。

（三）市场竞争、产业政策与原始创新

在以蒸汽机和电力技术的应用为标志的第一次和第二次工业革命时期，市场竞争机制对科技的原始创新起到了至关重要的作用。在这些时期，科技创新和技术应用的成本相对低廉，个人和企业就能够承担，出现了瓦特的改良蒸汽机、哈格里夫斯的珍妮纺纱机、爱迪生的电灯、福特的汽车流水生产线等一系列技术革新。新技术的研发和应用大都集中在劳动密集型和资本密集型产业，例如纺织、钢铁、交通运输和军工行业。

在这些时期，产业政策对原创性科技创新的激励作用并不突出，价格作为“看不见的手”对市场竞争和科技创新起着决定性作用。自由市场的竞争机制驱动了技术的原始创新。由于创建企业的成本相对较低，技术模仿和复制非常容易，技术应用也相对迅速，从而导致一国内部和国家之间出现了大量同质性企业。所有发达国家的产业部门分类近乎相同，内部市场与国际贸易的竞争异常激烈。为了在这种残酷的市场竞争中生存，企业必须不断研发新技术。自由市场刺激了科技创新和技术的快速应用，产业政策对于已经工业化的国家作用不大。但是对于后发国家而言，它们可以通过制定产业政策、规划发展路径、学习模仿发达国家的先进技术，将有限的资源投入到先进制造业中，从而快速构建国家产业结构、完成工业化。

第二次世界大战后，随着科学技术的快速发展，科学研究越来越专业化和精细化。以信息技术、航空航天、基因编组、人工智能、第五代移动通讯技术为代表的第三次和第四次工业革命开始出现，技术研发、技术转化以及市场应用的成本也越来越高昂。无线通讯、航空航天、超大型计算机、高速铁路、超高压电网等前沿科技更是高度依赖庞大的基础设施建设。如果没有国家的支持，市场本身无法独立负担，无法对冲不确定性风险，也无法抵御国际竞争压力。与此同时，科技研发和技术应用的高成本也让价格这一“看不见的手”在市场配置中的作用越来越弱。

与传统产业不同，新兴产业的具有“高技术门槛、高度标准化、高市场容量和高成本的配套基础设施”的特点。这让价格信号很难成为判断是否投资的有效标准。例如对于第五代通讯产业，投资者都清楚其存在巨大的市场需求和高额利润，但是由于高技术门槛产生的天然技术垄断，投资者无法像传统产业那样通过不断的投资就可以建立新的产业并获取市场利润。更重要的是，新兴大国倾国家之力，在技术研发和应用方面逐步积累后发优势，开始足以逐渐挑战传统工业大国和贸易强国。守成国家内部企业研发成本剧增、外部新兴国家迅速赶超，这使得完全竞争市场和自由贸易已经无以为继。

现代科技的研发和市场应用需要超大规模的资金投入和部门协作，创新越来越困难，突破技术增长极限、跨越技术断层的成本、难度和风险越来越大，新技术应用对基础设施投入的要求越来越高，私营企业愈发不愿或者无法承担产业升级的成本。科技创新尤其是尖端原始创新只集中在少数几个国家，产业升级和产业链攀升的难度急剧增加。当科技创新和市场应用的成本不在是个人和企业能够或者愿意承担的时候，自由市场机制对科技创新的刺激和推动作用将逐渐下降。无论是守成大国还是新兴大国，都必须强调国家在发展规模经济、优化资源配置和获取竞争优势中的重要作用。产业越集中，政府就越能够影响经济发展的质量。

在第三次和第四次工业革命的时代，科技创新的内涵发生了颠覆性变化，只有国家才能承担技术研发所需的超大规模资金投入，才能组织全国企业、高等院校和研究机构协同研发，所以国家动员的产业政策已经取代自由市场竞争，成为科技原始创新的核心推动力。产业政策不是由政府决策部门独立制定，而是与企业、高等校校和研究所共同参与，在多方面研究的基础上提出技术路线图，制定包括法律、政策和资金支持等一系列配套措施，最大限度地保障科技创新。这就是2019年来，发达国家密集推出各自综合性和专门性的产业政策的根本原因。