假设三：政府雇员越少越好、机构越小越好

政府越小，解决社会问题或社会解决自身问题的能力就越强，社会就越稳定。这一古典经济学家提出的理论假设至今仍是许多人的信条。但事实上，小政府也许有利于经济增长，但它却很可能在做大蛋糕的同时加剧分蛋糕的难度。

比较经济史的相关研究表明，人口越多，人均收入越高，司法和执法机构所发挥的作用也就越大，这些机构的规模往往也随之变大。19世纪德国社会理论家阿道夫•瓦格纳（Adolf Wagner）的著名法则时至今日仍然适用， 资本主义经济发展导致工业化和城市化的日益深化，社会对政府服务的需求也随之水涨船高，这就要求政府提升公共服务能力。 因此，在稳定充裕的财政资源之外，一支规模适当、廉效兼备的政府雇员队伍同样不可或缺。

在政府雇员方面，以罗斯福新政开始前的1930年为界，1829至1929年，美国联邦、州和地方三级政府公务员占全部就业人口的4.7%，1929年为6.42%；而在1939-1959年，这个比例达到9.5%，1989年为14.35%，1994年为14.53%。也就是说，美国政府自新政后至今的公务员数目比新政前增加了三倍，达到每100名就业者就有近15名公务员的程度。1994年，联邦政府的文职雇员已达287万人（仅国防部就有100万文职雇员），州与地方政府的雇员已达1617.1万人，两者相加，美国每百人中约有6.8人为政府雇员。20世纪40年代（1939-1949）所增加的1148218人中，五角大楼公务员、邮局和退伍军人管理局占90%，而1948年现役军人数量激增至1446000人，几乎是新政时期1939年的4.5倍。1948年至1973年的大政府扩张在1973年后渐趋缓慢，1995年末，联邦雇员总数与1979年基本持平，州与地方政府雇员总数同期每年增长1.82%（1973-1995），州与地方一级政府也更容易滋生官僚主义。 1947至1987年中，国防部文职雇员平均保持100万人，约占联邦全部文职人员的三分之一，其开支在1970年后就占全部联邦物资与服务采购的2/3到3/4。 二战、冷战、反恐使美国经济一直处在战时状态，军事工业复合体推进的各项事务变得不得触碰，军事计划的发展，也使众多社区和组织成为国防合同和军事基地的既得利益者。

人口增长、技术进步、老年人口和城市人口增加等多重因素交互作用，共同导致了包括政府职权范围在内的政府规模扩大。蒸汽机、发电机和内燃机等技术进步，导致在1900年以后，要求接受公共教育的普通人大大增加，在自由放任主义的最后三十年中（1900-1930），公共教育推进速度在美国历史上是最快的，这主要是市场体系所产生的需求：企业不大可能对人力资源进行足够的投资，生产技术进步有赖于更高水平的教育，市场组织也迫切需要更多知识和人才。1930年之后，美国公共教育经历了三级跳：1944年《军人权利法》推动了退伍军人上大学热，社会舆论要求为婴儿潮一代提高公共教育，以及女性上大学热。这些因素最终在经济和社会领域催生了一个规模庞大的公共教育部门，截至1990年，这一部门的直接雇员占全部社会就业的4%，在州与地方政府部门中，与教育有关的公务员约占42%。

各级政府都把公共教育界定为自己的首要职责，政府规模进一步扩大。1950-1970年间，各州用于公立初等和中等教育的开支每年增长5.35%，全职教育工作者最高每年增长5.23%，总开支的比例从22%提高到了29%；在政府雇员方面，州与地方全职雇员增幅远超平民劳动者和联邦文职雇员，在1950至1973年间，州与地方从事教育工作的人增长更快，最高时占到州与地方政府雇员总数的55%，早在1960年就远远超过全部联邦文职雇员，1973年总数达到200万之多。

高等教育大众化也推动了政府的扩张。二战后的头几年，1535万退伍军人中有一半进入高等院校，每年的入学率约占40%-50%。在所有18-24岁的年轻人中，1946年有10%上了大学，1960年提高到20%，1970年提高到30.6%。诸多因素共同推动了这个进程：女权运动、少数族群权利运动、运用先进技术的城市经济提高了对就业者的要求，婴儿潮一代高中毕业后上大学的期望，以及朝鲜和越南战争退伍军人上大学政府的援助计划，社会组织和社区发展教育的强烈愿望，以及人们对生活质量的日益重视。与高等教育入学率扩张平行展开的是，公立学校持续发展，城市兴起州立大学，公立社区学院大量涌现，数百万女性上了大学。1950年后，公立学院的入学率大大超过私立学院，从1950年的136万人猛增至1970年的511万人，增速超过同期的公立初等和中等教育。女性与男性入学比例，1940年为0.73：1，1950年为0.46：1（受惠于退伍军人教育补贴计划），1970年为0.7：1，1980年为1：1。

为了处理日益复杂的社会事务，有效回应社会诉求，联邦财政部（含国内税收总局）、联邦司法部、联邦储蓄保险公司、州与地方警察局和消防局、市政环卫与排污处理，这些大机构的扩张也超过平民劳动者的增长速度。1953年，公共医疗服务组织、食品药品管理局、再就业管理局和儿童问题管理局，合并成为国民健康、教育与福利部，拥有3.5万工作人员。1977年，美国联邦政府设立能源部，改变了能源分散管理的状况，将燃油税、高速公路、石油和核能纳入统一监管机制。运输管理部门的扩张也一直持续到1970年。

20世纪50年代末至80年代初，消费者保护组织大量涌现，各级政府也设立了各种消费者保护机构。尽管1980年里根政府开始推行放松规管政策，但到20世纪80年代末，联邦与州政府的消费者保护机构仍然在美国历史上蔚为壮观，这同样推动了美国大政府的兴起。1975至1992年，环保局雇员年增长率大大超过联邦所有文职雇员的年增长率，也明显高于各州与地方政府文职雇员的年增长率。

“福利体系”的制度性发展是美国政府规模持续扩张的最大部分，不仅在财政指标上如此，在人员规模上同样如此。福利部门的扩张从未间断，战争终会结束，但福利国家却不会终止。福利国家建设推动了大政府的发展，政府雇员的退休福利又成为福利国家社会保障体系最稳健的一部分。1991年，政府文职人员的退休系统有2600万受益人，每十个美国人中就有一个受益人。 政府雇员及享受政府雇员退休待遇的人员数目不断增加，也表明小政府已经离美国远去，一个大政府已经在美国兴起了。

结  语

从职能范围、财政收支与人员规模三个主要维度来看，自20世纪初尤其是30年代经济大萧条后的罗斯福新政以来，美国政府规模逐渐扩张，美国政府越来越大。从胡佛到罗斯福，从预算平衡到赤字财政，从自由放任到国家干预，美国政治发展的现实状况和历史趋势都否定了自由放任主义关于政府规模的三大假设，政府管得最少越好、市城管得越多越好，政府预算越少越好、花钱最少越好，政府雇员越少越好、政府机构越少越好，这些将市场法则视为上帝法则的19世纪文明的政治信条，也许曾经支撑了早期资本主义时代的美国，但却完全无法支撑现代资本主义所主导的现代美国，这在根本上是由于彻底的自由放任主义经济教条对人、自然和生产组织的严重伤害，必然从一开始就激起来自社会大多数阶级、群体和部门的自我保护诉求，这就是美国大政府兴起的政治经济根源。

事实证明，如果盲目坚持“小政府”的空洞信条，很可能会犯与胡佛类似的错误，他把自己的政策建立在经济不会下降的假设之上。20世纪的政府干预主义不是一两个国家的昙花一现，而是在很多市场经济国家遍地开花。无论批评者如何将干预主义视为洪水猛兽，它已经变成了医治两次世界大战、大萧条这种全面政治经济社会危机的药方，赢得社会大众的充分认可，它冲破了自由放任主义的阻力，将后者扫进了历史的垃圾堆，最终成为治理大规模复杂社会的现代国家不可逆转的潮流。

20世纪80年代末90年代初的苏东剧变，让缩减政府规模成为一个时髦的口号，世界各国几乎都希望通过削弱政府功能、减少政府职能、缩小规模、限制政府对经济社会生活的干预，来推动政治、经济和社会变革。但是，20世纪90年代中期以后，问题走向另外一个方向，人们意识到政府干预太多危害固然不小，但政府软弱无能的后果更加严重。人口的增长、社会就市场机制失灵达成共识，普遍要求政府干预，导致美国政府干预经济和社会的形式日渐增多、范围日渐扩大、机构不断扩张、雇员不断增多。小政府、大社会的理想状态，已经在美国成为遥远的过去，如果它曾经存在过的话。在解决社会问题、回应社会要求、舒缓社会压力的过程中，美国政府已经越来越大，这是一条不归路，回头已无可能。因此，沃克和瓦特认为，20世纪末期之后的美国政府还将继续扩张下去。

事实上，政府的规模与效率并不是相互对立的。政府太大当然不好，但小政府也并不见得效率就高，事实往往相反，没有适当规模的人来履行政府公共职能，该管的不管，只会加剧社会冲突。如果政府规模过大，难免会出现冗官冗员、官僚主义等等问题，但是，如果政府规模过小，又难以真正使得政令畅通，难以满足人民大众日益提升的公共服务需求，难以处理经济衰退、贫富分化、犯罪激增、社会失衡、人心浮动等直接威胁政治正当性的重大问题。现代西方国家一百多年来的政治发展历史表明，不仅仅是美国，世界上各主要国家的公务员比重与财政收支比重都在增长，政府干预经济社会生活的范围与程度也在扩张，“小政府、大社会”已经成为历史，由于民众要求政府解决经济社会问题的需求持续扩大，以及经济和社会生活愈益复杂多样，西方政府变得越来越大。

对于任何面对大规模复杂社会治理问题的国家而言，更为实质的问题在于如何建设一个廉效兼备的有效政府，而不是一味倒向缩减政府规模。如果成功缩小了政府规模，却严重削弱了一个国家政府所应该具备的政治能力，也就无法真正保障主权独立、国家自主、社会安宁，无力推进公平正义、社会团结、社会和谐，无法提升人民的经济平等、社会安全和生活质量，这样的政府就会失去正当性。归根结底，如果没有意识到现代大规模复杂社会对大政府的自然需求，国家与社会生活的很多方面就会南辕北辙、事与愿违。

【本文原载《中央社会主义学院学报》2018年第6期，作者授权观察者网转发。】