凡涉及政策、制度、工作方向等事务，必须发布文件要求各政法机关执行时，负责政法委机关事务的秘书长没有签发文件的权力，政法委机关不具有向下发文件的权力，必须由政法委全体会议讨论后，由担任政治局委员或书记处书记的政法委书记，提交政治局或中央书记处批准，以中共中央转发的名义，由中央办公厅以“中发文件”或“中办发”文件的文号发布。如2009年中央政法委《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，由中办、国办转发，为“中办”文号。此前的《深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，涉及到更大范围的体制和机制，以“中发”文件名义，由中办印发给各省级党委和中央各部委、国家机关各部委党组（党委）等。

如不涉及到地方党委、政府主管的组织、编制、人事、财政等事权，而仅是诉讼相关事务，但又涉及到多个政法机关的职能，亦需经中央政法委全体会议议事协商，但不以“中发”、“中办发”的党内文件名义发出，而是根据《立法法》的相关规定，径以司法解释形式向社会公开公布。2010年著名的“两个证据规定”，因涉及到侦查、批捕、起诉、审判、辩护等多个职能的冲突、协调，由全国人大法工委牵头起草，2010年5月20日中央政法委书记主持召开中央政法委全体会议暨司法体制改革专题汇报会讨论通过，以两高三部名义发布。

在一些情况下，政法委机关可以向下级政法机关发出文件，文号为“政法”，所涉事项是极为细小具体的工作片段问题。如1996年刑诉法修正发布后，各地法检两院，因为审判台高低、开庭前起立等问题发生不睦，个别地区因此不开庭。政法委协调后，由中央政法委向“各省、自治区、直辖市党委政法委员会、高级人民法院、人民检察院”发出通知。从该通知的发文号“政法[1997]3号”可判断，该通知由中央政法委机关的办公室发出，不是作为时任书记处书记的政法委书记提交中办转发的通知，所以措辞极为拘谨：“与全国人大法工委研究，征得两高同意，报告中央有关领导同意。” 尤其引人注目的是有关两高的措辞为“征得两高同意”，既不是征求意见，更不是如中发文件或中办发文件，以“下级服从上级，全党服从中央”的形式出现。另形成对照的是，1996年刑诉法修正后出现的其他较该通知内容稍大的其他分歧事宜，如“四十八条”，则由两高三部一委，以司法解释的方式公开发布。

对于地方政法委机关，按照历来“上行下效”的机构职能设计惯例，1990年中央通知规定“各地党委政法委员会的职责任务，可以参照中央政法委员会的职责任务，由各省、自治区、直辖市党委确定。”各地政法委的办事机构，因为地方具体的社会治安情势以及负责人的资历、关注不同，在具体的职能发挥上，表现出阶段性、地区性的差异。此外，在级别管辖制度之下，四级公检法司机关和其他政法机关的具体事权内容不同，政法各机关上下级关系，组织、隶属、财政关系也不同，所以对应于各政法机关的中央政法委和地方政法委的事权结构不可齐一式的简单断定。晚近，在地方政法委机关，具体到案件协调、协助组织部管理政法人事方面，情形复杂，需进行另外细致、深入的分析。

六、余论

卢梭曾称：“当政府过于松弛的时候，就可以设立一些委员会来使之集中化，这正是一切民主制国家所实行的。”在这种情形下“是为了加强政府。”在美国，虽然集中化的方式、内容与中国有差异，但是在政府分支和国会都设有各种委员会。对于国会内的大量委员会，美国学者评价：“虽然有些事情必须在议场展开辩论，但是国会大部分工作都在委员会与小组委员会完成。”如总统威尔逊曾说：“国会议员在开会的时候是给公众表演，国会议员在委员会里才是工作。”

在中国，虽然如前述1980年代之后未在党内设置1950年代曾经有过的对口管理经济的机构，但是一旦情势变化有总揽协调需要时，中央决策层即改变组织设置以对相关事务进行集中领导。1997年，亚洲金融危机爆发，沉重地打击了亚洲经济。为了应对危机，中共中央成立中央金融工作委员会，加强中央对金融工作的统一领导。为了加强宏观调控，又成立了中央企业工作委员会。本文所分析的政法口的党的委员会制，在方向上亦为集中化领导的表现。

“党对政法工作的领导”，晚近被不断强调，2004年全国政法工作会议提出：“坚持党对政法工作的绝对领导，是政法工作始终沿着正确方向前进的根本政治保证，是我们必须长期坚持的重大政治原则，是我国司法体制的政治优势和重要特征。” 2007年再一次重申：“党对政法工作的领导，是我国政法工作的政治优势，也是我国司法机关与西方司法机关的本质区别。”

对此，中美两国最高司法人员使用过一个共同的拟喻——戏剧，形象地传递了出两者的区别。对于戏剧，世俗社会内常人的理解为：所有登台人员必须服从一个导演，持同一个剧本，互相配合，有主角，有配角；有时合唱，有时独唱；合唱时，要区分不同声部。不能七嘴八舌、众生喧哗。但美国联邦最高法院大法官布莱克门说：联邦最高法院九位大法官并不必然采取一致立场，所有的大法官都是歌剧中的女主角（prima donnas）。与之相对，1983年8月全国检察长座谈会上，最高检察院检察长杨易辰讲话说：“全国各级检察机关要‘念一本经，唱一台戏’”“一台戏’就是各级检察机关都要在各地党委的统一领导下，坚决贯彻执行中央的方针，与其他政法部门密切配合，协同作战，集中力量搞好‘严打’斗争。不能分台唱戏，更不能唱对台戏。”

拟喻作为一种修辞方式，形象的传递出了两种制度构建所秉持的元观念的对立。在制度构建时，从不同的政治元观念出发，最后的具体设计必然存在差异。元观念之间不可通约，但是，准确的认识到差异之所在，是延展分析的共识之一。

参考文献略

本文曾提交2012年重庆大学人文高研院中国道路会议。该文出自《环球法律评论》2017年第2期，《政法委的构成与运作》