四、办事机构

西方研究者的一个错误，在于未辨识出“中央政法委员会”系在两个语词意义上被界定，一个是作为议事协调机制的委员会，另一个是作为该议事协调机制的办事机构。

以议事协调为职能的委员会，主要工作方式为会议。以会议方式议事协商、统一认识以决定某一事项，需要一个秘书职能：⑴会前，具体负责会议召集、会务筹备，对会议待审议的事项进行预先的调研、资料收集，提出决策参考意见；⑵会中，对会议决定内容进行纪要、备忘；⑶会后，决定的内容如需发文件，则进行会签、呈送、下发；⑷会议决定事项如果重大，即另需要督办、催办、核查落实。

如前述，以议事协调为主要职能的委员会，均实行单位成员制，委员分散在各个机关，每一位委员又都是各常设机关的行政“一把手”。委员会的秘书性事务是跨部门的，而各个部门之间有利害关涉，并存在激励不相容之处，如交由其中某一个部门承担，有利益冲突，应予回避。从而势必交由一个具有超越地位的其他机构来承担。如这些事项工作量较小，该事务交由党委、政府的办公厅或某一个工作部门的秘书处兼理即可。对事权繁重工作量较大的协调机构，如由另外的机构兼理，则可能会被其主管的事项冲淡，而导致工作效能下降。因此，对于工作量大的委员会，均专设一个办事机构。低规格的办事机构径称为“××小组办公室”、“××委员会办公室”，负责人为办公室主任。较高规格的办事机构，在名称、机构编制上都有体现，通常设驻会的常务副书记，并设秘书长负责办事机构的日常事务。

1993年十四届二中全会通过了中央直属机构的改革方案，对12个中央议事性机构所设办事机构，进行了设置。以办事机构有无编制为标准，由大到小排序，分四种情况：⑴中央财经领导小组、中央机构编制委员会，任务具有特殊性，单设精干的办事机构。⑵中央社会治安综合治理委员会与中央政法委职能相近，其办事机构合署办公。⑶中央党的建设工作领导小组、中央宣传思想工作领导小组，按会议制形式活动，不设办事机构，只设少量秘书工作人员。⑷中央外事工作领导小组的具体事务由中央外事工作领导小组办公室暨国务院外事办公（列国务院序列）室承担，中央对台工作领导小组的具体事务由中央台湾工作办公室暨国务院台湾事务办公室承担，中央党史领导小组的具体事务由中央党史研究室承担，中央保密委员会的具体事务由中央保密委员会办公室暨国家保密局承担，中央密码工作领导小组的具体事务由中央办公厅机要局承担，中央保健委员会的具体事务由卫生部保健局承担。国务院系统的议事协调机构，根据1997年国务院的规定“不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的国务院行政机构解决。”

为议事协调机构设置的办事机构，放在政制系统中哪一个部位，考虑的是委员会所担负的职能在整个政制结构中的位置。1960年成立由公安部部长谢富治、中办主任杨尚昆等七人组成的中央保密委员会，谢富治任主任，职能为在中共中央领导下，统一领导党、政、军系统的保密工作，中央保密委办公室设在公安部，负责处理中央保密委的日常事务，公安部副部长杨奇清兼任办公室主任。但在工作中感到体制不顺，许多事情都要向中办报告和请示才能解决。1977年，根据公安部党组的建议，中央保密办由公安部划归中办。1960年代的中央政法小组的办事机构曾设在国务院内务办，小组办公室与国务院内务办，一个机构，两块牌子，谢富治同时担任政法小组组长和内务办主任。应出于同样的考虑，从工作便利和体制限制出发，1978年重设中央政法小组时，与1960年代政法小组办事机构虚设在国务院内部的方式不同，政法小组下设办公室，由小组成员尹肇之兼任办公室主任。

在委员会的机构组织史上，一个重要的制度变化是1978年中央纪委和1980年中央政法委的设立。因两个委员会分别由两位革命元老担任书记，在规格上完全不同于其他委员会。中央纪委由第一、第二、第三、常务书记和11名副书记、24名常委和61名委员，共100人组成。中央纪委委员与中央委员一样，由党的全国代表大会选举产生，因中央纪委的委员分散在党、政、军、群各个部门，所以设有一个常设机关，由副书记、秘书长、副秘书长负责日常工作。为了区别，习惯将此办事机构称为“中央纪委机关”。专业政治学者亦常辨识不清的是1993年中共中央、国务院批准与监察部合署办公的是“中央纪委机关”，而不是由党的全国代表大会选举产生的“中央纪律检查委员会”。

实行单位成员制的中央政法委委员，在产生方式上与中央纪委不同，但在机构形式上，设有相似的实体办事机构。1980年中共中央通知中，决定刘复之任秘书长，王汉斌、尹肇之、张洁清任副秘书长，设立精干的办事机构。但是，其他作为议事协调职能的委员会与办事机构名称不同，不会发生混淆，如中央保密委的办事机构是列入中办序列下属机构的国家保密局，中央保健委员会的办事机构在卫生部。然而，中央政法委的办事机构，与作为议事协调机制的委员会名称完全一致。只在组织、编制等党内书面文件进行严格区分时，与中央纪委机关一样，称之为“中央政法委员会机关”。仅就形式上的职官官署设置而言，如果中央政法委办事机构的名称，与组织部、宣传部、统战部、中联部等其他中央工作机构一样，名为政法部或政法工作部，则不易与议事协调职能混淆。但机构形式只是深层的制度构建的浮现。对此机构名称进行辨正，引申出的是政法体制的基本制度设计问题。                                                                                  

在中共中央工作体制设立的初始阶段，依党内分管组织人事工作的副主席刘少奇1952年的体制设想，即拟在中央设立与组织部、宣传部等机构同等规格的职能部门政法工作部。“高饶事件”爆发前召开的著名的1953年全国组工会议结束后，中共中央曾改变组织部统一管理干部的作法，实行分部分级管理干部的制度，拟将干部分为九大类，分别对应由宣传部、农村工作部、统战部等管理。对拟议设立的政法部，职权中也包括对政法干部的管理。但是，这一决定在其他部得到落实，中共中央核心决策层基于复杂的考虑，始终未在中央工作机构中增设政法工作部。1960年代的中央政法小组时期，办事机构不独立，人员极少。1963年中央政法小组办公室设在国务院内务办时，副主任是公安部副部长严佑民和内务部办公厅主任甘重斗，编制仅12人，含司机、勤务员各一人，人员从中央政法各机关挑选、借调而来。

编制人事历来为公共事务管理者重视，因为事由人做，有人才能做事，机构是否有独立编制、编制人数多少，是机构地位、事权的前提。1980年2月，彭真在中央政法委第一次会上说“搞个办事机构，不要太大，很小了也不成，几十个人是需要的，成立秘书、理论、调查研究三个组。”刘复之任秘书长的中央政法委机关确定为编制50人，对于办公场所的解决，因当时彭真同时担任全国人大常委会副委员长兼秘书长，政法委机关的办公地点在人民大会堂南3楼。

“不要太大，很小了也不成”，这一居中的编制规模，也传递出彭真对政法委办事机构事权的设定。但是，任何组织在科层制内设立后，都会对上下边界进行溶蚀，职权会收缩或向外延展。如职权扩展，与其他部门的权力之间即会发生勘界问题。就本文讨论的主题而言，一方面，当多个部门在同一领域分工负责，历来是建立一个议事协调机制进行统筹、总揽。另一方面，议事协调机制建立后，即在具体权力上，与其所属的机制内被协调的机构形成摩擦或重叠。由于综合性的议事协调机制更多的设在党委内，在当代中国语境内，表现出来的问题即是党委与政府其他机构的职权界限划分。