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刘忠:政法委的构成与工作方式
关键字: 政法委1949年后,列入“政法口”的机关主要有公安部、最高检察署、最高法院、内务部、人民监察委员会(监察部)、司法部等。1954年宪法颁布后,近代西方意义上的各司法职能渐次建立,促成1956年中共中央设立中央法律委员会,至1958年设立隶属政治局、中央书记处的中央政法小组,完成“党管政法”的组织形态。由于政治变化,司法部和监察部在1959年被撤销,两高的职能和机构也大幅压缩。1966年文革开始后,被列入政法口的各机关中断。1967年8月7日,谢富治在公安部大会上传递出“砸烂公检法”的口号,1967年12月,中发67号文件决定对公安机关实行军管;1968年最高检察院军代表等提交了一份请示报告,撤销了高检院、内务办、内务部三个单位,公安部留下少数人,最高法院留下七八个人的办案组,地方法院的审判业务由公安机关军管会的审批组取代。1967年,在开创全国第一个省级机构被夺权的上海,张春桥甩开上海市公检法机关,成立上海市政法指挥部,作为市革委会的一个部门。公检法机构合一,机构间的协调议事需求消失,中央政法小组和地方党委对政法工作进行领导、协调的具体机构工作停止
从1972年起,先是地方法院恢复,到1975年1月四届人大恢复最高法院,1978年2月,五届人大决定重设民政部(此前的内务部),并通过新《宪法》重新设立最高检察院,侦查、批捕、起诉、审判、执行各职能分工负责、互相配合、互相制约的结构基本构建。为此,1978年6月中央决定重设中央政法小组。1979年9月,五届人大常委会恢复司法部,诉讼结构中的代理、辩护职能恢复。又因政治调整,1980年1月中央政法委成立,1980年2月十一届五中全会恢复1956年中共八大设立的中央书记处,“作为中央政治局和它的常务委员会领导下的经常工作机构。”至此,1958年6月完成的中共中央对政法工作的领导体制恢复。
这种跨越“一府两院”等多个机构的议事协调机制,之所以由党委主持(习惯称“牵头”),是因为在当代中国政体内,由国务院或人大等其他机构主持,与政制约束条件冲突。如1988年成立的国家机构编制委员会,作为国务院负责机构改革和管理机构编制的综合、协调、监督机构,主要职能是审核人大、政协工作机构、高法、高检、民主党派、全国性群众性团体工作机构的编制。并申明设立根据为《宪法》第89条第17款的规定。但是,宪法该款规定表述为“国务院行使下列职权……审定行政机构的编制”。另外,在人大领导下的“一府两院”政体下,由国务院在名义上审核人大等机构编制,显失妥当。因此,1991年改设中央机构编制委员会,“统一管理全国党政机关、人大、政协、法院、检察院、各民主党派、人民团体机关及事业单位的机构编制工作。”
与此情状类似,在政法事务上,在国务院序列内,文革之前曾始终有一个政法方面的统一机制,但出于政体限制,职责严格限制在政府序列内。1954年10月,国务院成立以政法、文教等为内容的第一至第八办公室,由罗瑞卿和林枫等分任办公室主任,协助总理领导有关部门的工作。1959年6月,撤销国务院一办,设立国务院政法办公室,协助总理掌管内务部、公安部的工作。1960年12月,撤销政法办公室。1963年4月,设立国务院内务办公室,统一管理公安部、内务部、民族事务委员会、宗教事务局等4个单位的政策性问题和重要业务。这一领导机制,始终未及于法院、检察院,与两高的关系是负责“联系”。1997年,国务院规定“国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。”
政法事务的议事协调机制,如由人大常委会主持,也与人大的职权设置不一致。人大作为权力机关,在政法事务上,主要是人员选举、任命和工作监督。而监督被认为是事后,如果在事前以及事中监督,即成为实际上的领导关系。所以,从政治惯例创立之初,人大即没有被赋予对政法全局的领导职能。1979年2月,五届人大六次会议决定设立由80人组成的全国人大常委会法制委员会,主任为彭真,副主任是胡乔木等10人。机构组成和规格,几乎与此前由100人组成的中央纪委相当。但是,彭真在法制委员会第一次全体会议上即作出职权划定:“我们是全国人大常委会立法工作的助手。公安、检察、法院是司法机关。中央政法小组是联系各部门的。我们不要把别人的职权侵犯了。”1998—2003年人大对于司法的监督程度较深,此后全国人大再次进行了调整,重新强调监督工作应遵循的三个原则:坚持党的领导,集体行使监督职权、不包办代替,“全国人大常委会对‘一府两院’的工作既要监督,又要支持,不代行‘一府两院’的行政权、审判权和检察权。”
由于1954-1966年期间的国务院一办、政法办、内务办这样的国务院系统内的政法协调机制,与同期设置的中央法律委员会、中央政法小组存在较大的组织重叠,因此在1978年之后未再出现。而人大因职权所限,不可能作为政法工作事先和事中的领导机关,因此作为中共中央设立的“政法口”的唯一议事协调机制,中央政法委的作用趋强。这一作用,又因1980年之后政法体制的调整使得政法委成员增多而表现明显。
二、单位成员制
中共中央通过委员会的组织方式建立的议事协调机制,主要解决部门间统筹、步调一致或事权冲突等问题,但部门内哪些人员进入某一主题的委员会,是委员会运作的前置问题。就政法委而言,在确定成员资格上,需要前置解决两个层次的事项。
第一个层次,有两项焦点:⑴如果成员过多,可能议而不决,或代表某一个部门的成员过多,票决时则可能形成单方有利的结构;⑵经常参加议事的具体人员如不具有所在单位的主要决策成员资格,只是一个“带耳朵”来听、需回去再进行汇报的次要成员,则协调效率下降。这一认识,系在实践中逐渐获得。在既往经验中,政法委成员的边界并不固定,人员随政治和体制变化而调整。时下构成的确定,经历了渐进的演化。
1956年设立中央法律委员会,委员组成中,除彭真和公检法三长董必武、罗瑞卿、张鼎臣外,另一位委员是司法部党组副书记陈养山。司法部长史良作为民盟中央副主席,显然不适合在中共党内机构任职,但基于复杂的原因,司法部党组书记郑绍文不是成员。1959年5月,副总理、公安部长罗瑞卿接替彭真担任政法小组组长,较1958年的五人成员,增加到九人,在公检法三机关的一把手之外,各有一位副职也成为小组成员,分别是高克林(最高法院常务副院长)、周兴(最高检察院常务副检察长)、徐子荣(公安部常务副部长)。
1980年后,中央政法委成员的组成逐渐固定,在基本构成上为单位成员制,每个成员单位一名委员。因各政法机关实际都实行“首长负责制”,委员由各政法机关的行政首长出任。这一特征与中央委员任职资格相较即明显可见。中央委员的选任主要基于个人能力、资历、政治因素等考虑,并非担任部长、省长,即必然成为中央委员。但成为中央政法委委员是基于职务,即委员资格是基于任职的单位。只要担任政法机关行政首长,则成为中央政法委委员,不再基于个人能力、资历或其他因素进行再次的甄别、遴选。正因为如此,如原任政法委委员的干部职务发生变化,即不再成为政法委委员,委员资格转由接替该职务的干部接任。这在职务变动较频繁的地方政法机关,尤为常见。这种单位成员制方式的任职,更加彰显政法委是部门间的一种议事协调机制。
- 原标题: 委员会制:政法委的构成与工作方式 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:马密坤
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