二、初始条件的变化

以上制度状况以1993年为转捩点，发生根本性变化。随着法院被赋予的处理经济、社会事务的力量增强，对法院的治理也渐列入单独序列而别于其他机关。

对于利益激励第一个方向的外在激励：首先，1994年开始实行分税制，中央和地方财政区分税种和比例分别征管，不同企业的当家税种不同，对于地方的利益不同。2012年“营改增”后，地税更加萎缩，地方政府以留税留利在地方为目的进行地方保护的冲动衰减。其次，1997年中共十五大后进行大规模国有企业改制，各地政府“抓大放小”，剥离、重组后的国有独资和国资控股的企业占地方企业数量巨幅减少。目前各地，除中央企业在本地分、支公司之外，地方国有企业数量比例较此前已极小，少数保留的国企都是本地利润表现优质，呆坏账、拖欠等诉讼纠纷较少的企业。

对于利益激励第二个方向的内在激励，即个人私情、私利上，中共中央逐步建立了严格的地域回避、避籍任职制度，以切断党政官员与地方的人情、利益联系。1995年，中共中央规定“地方党委和政府领导成员在同一职位上任职满十年的，必须交流；县（市）委书记和县（市）长不得在原籍任职。2002年之后，一方面将避籍任职范围扩大，另外，由于人口流动，因父籍而发生的本人籍贯意义衰微，所以将几类重要干部的避籍任职改变为“本人成长地”回避。因普遍异地做官，周末和节假日地方党委、政府大院空巢，以及党政官员听不懂本地方言，成为政坛新现象。本地诉讼当事人与本地党政领导层极少有深厚的、无法扯断、无法躲开的亲缘关系。

滋生地方保护主义的第二个方面，即地方党委、人大、政府及于地方法院的“支配－顺从”力量，尤其需细分出个项辨析。对于“人、财、物受制于地方”，这句成为成见的表述，细致拆分后的形态如下：

（一）“人、财、物”中最重要的“人”，分为组织任免、编制、人事三项事权。

首先，组织任免。地方各级法院干部的任免，是一种多重的条块耦合结构。由于法院事实上是行政首长院长负责制，所以上级党委对院长任免的决定权，在法院内部管理上是最高支配权力，本级地方党委对副院长级干部的决定权，嵌套在上级党委对院长决定权这一前提内。激起地方保护的案件，通常较为重大，而重大、疑难、复杂案件，合议庭提交院长主持的审判委员会讨论，基本上消解了承办人、庭长、主管院长这些由地方党委、组织部管理的干部承受的压力。

其次，编制。地方法院编制原由地方政府管理，法院增编、用编需向地方政府人事部门申请。1982年之后单列中央政法编制，中共中央要求中央组织部等把政法机关编制“从国家机关总的行政编制中划分出来，分别单独列为国家公安编制、司法编制和检察编制。实行统一领导，中央和省、市、自治区分级管理。” 1988年设国家机构编制委员会，此后历届编委主任均由总理担任。1991年升格为中央机构编制委员会（中央编委），其常设办事机构中央编办单列为正部级，机构性质“既是党委的工作部门，也是政府的工作部门”，权威度增强。

地方各级法院编制由中央编委统一领导。法院增编，层报中央编委、编办批准，仅编制内用编，报地方编办核准。地方政府人事部门的权力进一步弱化。

再次，人事。地方法院新进非领导职务的普通法官，原由同级地方政府人事局派遣，“法院想要的人进不来，法院不想要的人顶不住”。2004年后，主任科员以下非领导职务初任法官，一律实行省级统一招考，考试录用由省级党委组织部主管。基层法院、中院的进人计划报高院，由高院统一审核汇总，报省级党委组织部审批，统一向社会公布。考试由省级党委组织部会同高院组织实施，考务工作由省级人事厅考试中心统一组织考试，分数线由高院商省级党委组织部确定，拟录取名单经高院审核，报省级党委组织部审批。市、县、区各级地方政府人事局对于法院招考、录用处于无权状态。

（二）“人、财、物”中的“财、物”部分，其实际形态也已发生巨大流变，并非西方观察者所想象的一笼统地估堆式由法院所在政府财政拨款，而是区分类别，区分财政级别，根据“财、物”内容的不同种类，分别由中央财政、省财政和法院所在的市、县财政分级进行保障，保障原则也不同。中、基层法院所在的同级政府的制约力下降。

此外，立法供给和计划经济体制下的政府构成这两个因素，以邓小平“南方谈话”为起点，也迅速变化。

首先，在加大法律供给，提高法院自组织能力上，1993年后，以民商事、经济为立法中心的各级立法腾跃，到2010年底，“涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全；各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定”。中国司法过程中，另有巨量的司法解释和批复、纪要等非正式规范发挥着规范作用。以政策、原则为遮蔽，实际注入地方个体利益的干涉，日益遭遇到成文立法的阻遏。

其次，1992年后，各级政府经历了1993、1998、2003、2008四次大规模的机构裁减、合并、职能下放，直接管理经济的纺织、商业、冶金、轻工、电子等部、委、局、办，裁撤合并完毕。地方政府通过这些职能机构直接介入经济流转的具体手段衰弱。

综上所言，地方党委、人大、政府对于本地法院审理的案件利益“保护性”介入，经过二十年的制度改新，较之郑天翔、任建新院长时代，驱动已极大衰微，支配力也巨幅衰落，来自地方政府的制约大部消散，地方党委、人大有支配力的制约亦仅在在副院长以下的干部任命上。当然，在权力的毛细血管层面，目前地方党委、人大、政府各种潜在的激励和具有的支配，也依然丝丝缕缕。

但是，如由此作为出发基点，对地方保护主义进行单线一维的制度主义独断，漠视了人是处于行动中，而非被教室黑板上板书、幻灯片标绘的模式图所设定。当事人借重地方党委、人大提供“保护”，的确是实践中可能存在的一种情形，但只是情形之一，而现实中有多种可能作为备选，如果寻求其他手段，付出的成本，获得的收益，以及行为风险量值，都小于前者，那么地方保护主义就只是一种逻辑上的可能备选项，而非行动中的人的必然选择。

在实践的发生中，制度逻辑上的激励因素和支配，落入现实的复杂的司法场域后，呈现出的外观是：寻求案外干预的当事人优先选择的是寻求上级法院，“地方保护主义”常处于被“存而不论”的境地。