四、经营县城不可持续：非税收入与税收的萎缩

中央和省级试图通过发放“专项债券”促进县政府经营县城，县政府干部则指望通过经营县城应对债务风险，于是形成“欠债—经营—还债”的经营逻辑。然而，经营县城是否可持续，则是一个值得追问的问题。

对于一般的县城经营而言，“旅游资源”并非一个可靠的经营支点。Q县有一点旅游资源，但并不突出，最多是打造一个特色商业小镇，开发一些餐饮等商业门店，其规模无法带动财政收入的增加。

具体而言，经营县城，主要是为了获取“开发房地产”带来的土地出让金、罚没收入、行政收费等非税收入，以及“建设产业园区”等带来的税收。据Q县财政局数据，在2019年Q县的12.26亿财政收益中，税收就占到了62%，非税收入占38%。

在Q县财政的非税收入当中，最大一块收入来源是土地出让金。Q县的县城，现在至少有10个楼盘正在开发，大部分是高层楼盘。总共有20多个楼盘，最早的楼盘开发于2006年。2019年上半年开发的楼盘，让Q县获得土地出让金10亿元，这些楼盘大部分都已售罄。2020年，县财政又获得土地出让金收入13亿。

农村出身者，是县城楼盘购买的主体。他们将县城的购房行为，视为一种生活改善型消费。根据预测，2020年是一个县城购房的“小高峰”，再过3-5年，县城房地产市场就会饱和。因此，现在许多房地产开发商都看准了未来的几年机会。若要依靠“开发房地产”经营县城以获得土地出让金，则显得不可持续。

资料图来源：新华网

罚没收入，2019年Q县取得了4000万。其中，公安部门贡献了1/3，主要来自交管部门，多的时候可以达到1000万。环保政策大幅度调整时，工商管理部门贡献了100-200万，国土部门贡献了200-300万。由于环保导致工厂关停，现在工商部门、国土部门都很难罚到那么多钱。由于治超力度加大，交管部门也只能罚到几百万。

这些部门以前是自收自支事业单位，现在都转为全供事业单位。部门罚没权的收回，降低了地方行政的经营属性，有利于将营利行为转变为公共行为，重建行政合法性、促成产业转型和社会转型，但却进一步增加了财政负担。

行政收费，2019年Q县取得了1.5亿，主要是国土耕地开垦费，近1亿。其中包含增减挂钩指标收入6000多万。这笔收入每年浮动大，企业占地、项目开发建设多的时期，这笔费用就收得多。2017-2018年，县里指标能在省会城市挂牌卖1-2亿。但目前指标供给太多，形成供给排队，供给竞争激烈，指标也卖不动、不值钱了——“现在县里自己建设，也增加一些建设用地，就自己用了。”

国有资本收入，2019年Q县取得了6000多万。基本来自国有资本入股企业分红。其中，国有水泥厂分红2000多万，2个民营石子加工厂分红3000多万，农村商业银行分红几百万。但随着环保力度的加大，水泥厂、石子加工厂的生产成本上升，直接影响到收益和分红金额。

总体而言，除了来自国有资产门面房出租、矿山拍卖、矿权收益的国有资产、资源有偿使用收益，以及根据增值税和消费税收取总额2%的教育附加，县城通过经营获得其他各项非税收入的能力正在逐渐下降。

那么，经营“产业园区”获得税收这条途径又如何呢？

Q县经营产业园区，开发了几个主导产业，但大部分都已陷入停滞或萎缩的状态。县里的干部向笔者一一盘点了这些产业：

（1）门配件产业。曾经吸引了几十家企业，投资太大，但近年来销售不佳；

（2）小提琴产业。属于投资小、技术含量高的加工项目，主要出口。有10-20家企业，几乎不亏本；

（3）建材产业。原来附加值比较高。但近年来开展“污染防治攻坚战”，矿产、白灰、水泥、小石子、砖厂等产业都要升级，许多工厂都处于半停产状态，严重影响建材产业的效益，其中矿山关停一年能减少1亿收入；

（4）机械产业。生产环保除尘设备、汽车轮圈。效益好，但规模小。每年收益1000-2000万，创造税收200万，微不足道。

可见，除非将产业嵌入世界经济大循环，在环保政策严格执行并趋于常态化的背景下，县城建设产业园区的风险大、体量小，也很难为县城经营贡献长久生命力。一旦县城税源不稳固，依靠市场的“经营县城”也就难以为继，甚至形成“欠债—经营—欠更多债”的恶性循环。

资料图来源：新华网

五、城建债务如何化解？危险的转移支付兜底逻辑

如果经营县城难以为继，化解城建债务，就只有依靠转移性收入，这意味着债务化解最终将转为政府兜底的逻辑。

2019年Q县的转移性收入，由如下几部分构成：

（1）均衡性转移，6亿（8亿，上解2个亿，增量分成）。来自费改税、营改增、税改、大的调资（工资增加部分），每年增加的转移支付。

（2）特殊性转移支付，1亿多。Q县为革命老区，军事驻军多，这笔费用每年增加。

（3）专项转移支付，10多亿。其中，教育近2亿，社保2亿多（主要是医疗卫生，新农合补贴8000多万，公卫、养老）、农林水（种植）补贴近1亿。

（4）一般性转移支付，10多亿。

一旦转移性收入也无法化解城建产生的债务危机时，距离全局性财政崩溃的边缘就不远了。

透过县域财政危机的形成机制，我们可以进一步理解县域经济发展应当遵循的关键原则：

一是正确评估县城发展能力。

在以县城为重要载体的城镇化推动过程中，县级财力薄弱的县城更容易产生高负债问题。作为人口净流出地区的县域经济体量有限，工业发展程度不高。此类县城不具备区位和资源优势，没有能力复制一线城市、省会城市和东部“百强县”的发展经验。

二是恰当定位县域发展目标。

位于中西部欠发达地区的县域政府盲目招商引资、开展工业园区化和大城市化建设，政府投入无法带来相应产出，造成国家公共资源的大量浪费。此类县城的发展目标应顺应人口流动趋势、产业分布规律和社会民生需求，不应脱离实际、盲目贪大求全，诱发政府无序贷款融资。应在县级治理考核中弱化GDP比重，扩大生态保护、公共服务等综合指标比重。

三是恰当处理政治与行政的关系。

县域财政结构性缺口产生的主要原因之一是不切实际的政治目标。因此，县域政府要避免治理事务的泛政治化。上级政府只应负责把握大体方向，克制对行政过程和行政指标进行精细化安排的政治冲动，适度保留县乡政府主体性的运作空间。这样才能实现投融资市场化，从根源上解决县域财政缺口增量。

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