三、融资生产债务风险：经营县城的透支机制

在“观摩”的考评压力下，为了改变城市面貌，与Q县同省的拥有114万人口的X县每年投入200多亿，虽然县级一年的财政收入只有10多亿。Q县干部直言，X县简直是“把100年以后的钱都花完了”。相比之下，人口51万的Q县每年需要投入10-20亿用于城市建设，而每年的财政收入也有10多亿，其中包括转移支付、项目资金。

Q县的城建投资，除了县里负担3亿的高速和国道路面建设、拆迁补偿费用，还包括一些重点项目建设费用，比如学校和医院的建设费用。县一高建设经费1亿多元，将老县委改成正规幼儿园投入资金2000多万，新区医院投入2亿多元。

然而，来自上级的项目资金“都是小修小补”、专项明确，再集中也就几千万，只能是提升性的。因此，新学校、幼儿园、医院全部都要靠县财政投入。一旦县财政投入需求超出财政能力，超出部分就只有靠政府融资的方式解决——所谓“融资”，其本质就是透支未来。

县政府的融资方式，大概有两种：一种是由省一级发行专项债券，另一种是通过城投公司。

近三年来，债券发行已经下放到省一级。2017年发行的是“一般债券”，额度较小，其融资用于公益性设施建设，由县财政用一般预算偿还。从2018年开始，发行“专项债券”，用于产生收益的项目建设。“专项债券”发行额度逐年增加，扶持方向有变化，其目的就是在于引导县里建设和经营产生收益的项目。

使用专项债券，首先由部门申报，县发改部门根据县域社会经济发展的需要统筹筛选，由外地某市的会计事务所作为第三方，与省组织的专家评审团共同评估审核可行性和收益。县一级使用“专项债券”的融资，相当于省和中央替县一级贷款，最终要由县一级偿还债务——15年内每年要还利息，15年后一次性还本。Q县建设新区医院，就使用了“专项债券”1.5亿。

城投公司也是政府融资的一个工具，负责将财政、银行、PPP（政府和社会资本合作）融在一起，然后将债务分散到各个局属下包工程的企业。目前，Q县政府已经通过融资平台向国家开发银行和农业发展银行贷款10多亿。2018年审计，县财政已负债30亿，包括发行一般债券造成的债务10亿，其中利息每年3000万。

现在的问题是，政府财力不够，但建设仍在进行。政府靠融资建设的相当一部分工程都属于“公益性项目”，比如城市道路、公园等，不能产生收益，债务问题最终还是需要政府兜底。城投公司通过粉饰报表、包装项目、虚拟利润等进行融资后，投资形成的是大量的公益性资产和无效资产，这也形成了城投公司投融资活动和债务负担上的恶性循环。

资料图来源：新华网

受制于地方政府资金需求大、融资难的情况，加上城投公司在市场经营和人才方面的短板，一般情况下，地方政府都不大支持城投公司开展产业投资和经营活动，特别是跨地区开展经营活动，有时甚至对城投公司投资经营性项目都是设限的。这种局限性，直接导致城投公司在产业经营和投资方面停滞不前。加上政府对国有企业投资失误的容忍度极低，问责制较强，也导致城投公司只能维系现有基础设施的不断投入、运营和维护，并没有更多收入来源和创收渠道来减债、化债，降低自己的债务。

目前，Q县还有3.5亿将通过城投公司借贷。但城投公司目前资产很少，基于2018年以来不允许新增“隐性债务”的规定，银行不同意贷款。于是现在城投公司准备扩充资产，比如政府存量房，以及水库、闲置土地等其他资产，也要充进一点实业，以达成银行贷款标准。一旦城投公司达到2A级，就可以自己发行债券。

在一些地方，城市建设项目由住建局统一管理，希望调动住建局的积极性找上级主管部门寻求资金支持，或者自己举债。Q县住建局在1998年以前，也有下属企业，一年间就要负责承担7-8个城市建设项目，但也面临一些债务问题。经过机构改革，Q县城建项目就被分到各个局委，比如：

交通局，负责城市道路建设，拥有自己的公司；城市供水公司（正科级企业），负责城市给排水和污水处理；市政公用事业管理局（市政局），负责市政设施的修补和绿化；城投公司，负责新区医院建设；县机关事务局，负责管理经济适用房和廉租房；供电公司，负责管理电力系统；而县住建局则负责管理部分道路、公园、公建项目、路灯等，它没有资产和下属的公司。

现在每年的城建项目也多起来，增加到几十个。Q县住建局负责的这部分内容，占县里投资的比例还不到30%。对于Q县住建局管理的这些项目，住建局本身是“不当家”的。

城建项目的分散管理，起到了分散债务的作用。目前，县里一些局都多多少少背负了债务。比如，交通局下属企业欠2亿；城管局下属企业欠几千万；市政局也有债务，只是不太多。如果不是分散管理，“弄到一起要钱，年都过不好”。

Q县城市建设表现出的典型遗留问题：一是企业欠外债、资金链断裂形成的烂尾工程，烂尾楼的问题相对容易解决，毕竟产权清晰；二是问题楼盘的征地工作，因赔偿标准无法达成一致而无法推进，这问题虽然所涉面积不大，但也很难化解，政府必须采取强硬措施。但原本作为主导单位的县政府、街道办在遇到问题后往往不想干预，而本来就不主张盲目开发楼盘的住建局，在后期问题化解时被迫参与矛盾的解决。这些问题，都会让县城债务雪上加霜。

在Q县干部看来，Q县的城市建设还没有发生过度投资的问题，只是刚刚邻接老城区建了2个中心。目前Q县建成区有20多平方公里，建成区的框架已经拉开，主要道路、管网等重要基础设施已经配置完成。目前他们有三个备选方案：滚雪球，建新区，往一片发展。他们认为，“往一片发展”容易见效益，而“拉框架是最难的，前期投入大，要把重要基础设施投进去，收益小；以后把大项目往里面填，慢慢配齐项目，压力就小了”。他们并不担心城建产生的债务问题。他们指望靠“经营县城”，可以有效应对债务风险。