当然，特朗普选择鲁比奥担任国务卿也可能是因为，他根本无意将对方（或者是美国国务院）视作外交政策的关键制定者。忽略国务院、由白宫主导外交政策的做法在历史上也是有迹可循的。你对威廉·罗杰斯（William P. Rogers）这个名字还有印象吗？可能没有，这揭示了理查德·尼克松总统对美国国务院的看法：一个笨拙的、容易泄密的机构，妨碍了大胆外交政策主张的推行。时任国务卿罗杰斯几乎完全被排除在尼克松政府最重要的外交政策成就——中美破冰——之外（罗杰斯遭受的羞辱预示了日后美国国务院逐渐被边缘化的处境）。

尼克松和特朗普的不同之处在于，前者当然可以重用亨利·基辛格，而特朗普可能会更加倚靠自己的直觉——无论这种直觉的质量与效果如何，他最亲密的顾问都会为其拍手叫好。

时任美国国务卿威廉·罗杰斯（左）、尼克松与基辛格在交谈 资料图

除了领导美国国务院的个人以外，特朗普第二任期对外交官的聘用与解雇方式也可能发生巨变。在第一个任期结束前三个月，特朗普发布了第13957号行政命令，允许他将某些联邦政府公务员职务——即所有“联邦服务机构中具有保密性质、政策决定、政策制定或政策倡导性质的职业岗位”——转为“F计划”（Schedule F）中的“未分类职务”（excepted service）。这意味着，特朗普未来在解雇联邦政府公务员以及招聘其继任者时，事实上不需要遵守惯例流程；意味着这些职位上将出现被政治任命的官僚。

在2024年的首场竞选活动中，特朗普直言不讳地表达了他更广泛的目标：“要么是‘深层政府’毁灭美国，要么是我们摧毁‘深层政府’。”现实中，“F计划”并没有得到推行，因为拜登一上任就把它撤销了。

然而，在2025年1月20日就职日当天晚些时候，特朗普签署了一项名为《初步撤销有害行政命令与行动》的行政命令，又撤回了拜登的撤回，作为他恢复“F计划”实施的第一步，也是击败他眼中带有强烈敌意的联邦政府官僚机构的第一步。特朗普曾阴森地形容美国国务院为“深层国家部”（Deep State Department），他的枪口牢牢地对准了美国的外交机构。

如果特朗普达成心愿，美国国务院的下场将会十分惨淡。“任人唯贤”的原则将被抛弃，选拔标准将更多取决于对总统议程的忠诚度。一旦被视作不忠诚就可能丢掉工作的威胁也会对美国外交官们提出建议的质量产生“寒蝉效应”。当一个国家总是能得到总统的青睐时，为什么要冒险去揭露那个国家的“侵犯人权”行为呢？

但特朗普的改革并不容易实现。2024年4月，拜登推出了一项名为“维护公务员受保护制度以及绩效体系原则”的法规，旨在“强化且明确长期以来对公务员的保护以及绩效体系的原则”。特朗普必须发布并确定一份新规以取而代之，这需要时间。国会几乎肯定会对特朗普的行动起到掣肘作用。国会两党至少一部分人存在共识，认为才能是美国外交官应该具备的品质之一。

特朗普1月20日就职后签署的《初步撤销有害行政命令与行动》行政命令，一口气推翻了拜登政府任内的78项行政命令与总统备忘录。 白宫网站截图

考虑到相关变革的深远性质——可能将背离创立美国现代公务员体制的1883年《彭德尔顿法》中的贤能制宗旨，“F计划”最后恐怕会交给美国最高法院去裁决。到那个时候，特朗普将发现他提名的大法官是否真的如他所期待的那样忠诚。“护栏”将面临严峻的考验，但现在说它们会失效还为时过早。

不管接下来会发生什么，“雾谷”外交官们的日子都将不太好过。美国国务院是“职业管理阶层”（Professional-Managerial Class）的完美代表，这个术语由芭芭拉·艾伦瑞克与约翰·艾伦瑞克（Barbara & John Ehrenreich）创造，深受特朗普运动支持者的憎恨。美国国务院的大量职员都在精英大学与军事院校中接受过高等教育，他们坚称自己服务于一个超越党派之争的目标，而恰恰是他们的行为引发了两党争议；他们精心制定了一项关于建立联盟、签署自贸协定的外交政策倡议，却与特朗普“美国优先”的理念格格不入。

如果给你展示一张美国的国内政治地图，再与美国国务院主要招募来源地的那几个州重叠起来，你会发现红色与蓝色之间很少有交集。为什么特朗普的支持者要在乎一个令他们在文化上感到疏远的机构，而这家机构似乎在为支持不必要的战争与外国援助而耗费大量资源的问题上扮演了共谋的角色？

同样重要的是，美国国务院的影响力衰退有一段更漫长的历史背景。过去40年来，在争夺对行政部门的影响力上，这家机构就像一个过气的重量级拳击手，一直在同五角大楼和权力不断强化的国家安全委员会之间的战斗中节节败退。值得记住的是，不管是共和党还是民主党的总统，都曾拿美国国务院开刀：比尔·克林顿的政府推动了预算与人员削减，因为他们错误地期待后冷战时期的和平红利意味着可以大幅削减外交领域的投入，这产生了毁灭性的影响。

但特朗普带来的威胁是关乎意识形态的、深思熟虑的，且影响程度完全不可同日而语。这个有着大量专业知识人才储备的机构会发现，特朗普的第二任期比第一任期更加难以忍受，这对美国和全世界都是令人沮丧的消息。正如特朗普的前国防部长詹姆斯·马蒂斯（James Mattis）将军在2013年发出的警告：“如果美国国务院得不到充足的资金，那么该轮到我去采购更多弹药了。”

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