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丹尼尔·德雷兹纳:为什么美国的制裁越来越是“纸老虎”?
——美利坚“制裁国”(上)
制裁政策遭遇挫折
美国目前采用的经济制裁方式存在多种问题。最大的问题,也是最常见的问题是:最大限度的施压也带来了最大限度的要求。美国希望朝鲜无核化、伊朗无核化,还有就是希望委内瑞拉结束“玻利瓦尔式统治”。对这些国家的领导人来说,这些要求基本等同于要求政权更迭。他们选择忍受经济上的痛苦,而不是做出如此巨大的让步,这一点也不奇怪。
伊朗事件凸显了另一个问题:美国施加经济压力的做法越来越具有单边性。直到最近,美国还通常能够在盟国的明面上或者暗地里的合作下实施金融制裁。然而,当特朗普政府决定重新对伊朗实施金融制裁时,它并没有顾及到欧洲盟友对这项制裁的反对。政府通过威胁对其他国家进行“二次制裁”,成功地贯彻了增加对伊朗经济施压的政策。这些国家原本反对的国家最终妥协了,这种举措增加了伊朗付出的代价,但成功的代价是使美国与其他国家的长期关系变得紧张。
与此同时,美国政府对制裁其他大国也越来越得心应手。然而,对墨西哥有效的做法对中国或俄罗斯却不起作用。被制裁的国家越大,就越有更多的资源可用来抵制制裁。在乌克兰危机后对俄实施的制裁,可能会阻止俄政府在其周边地区采取更多的侵略行动,但这已经是一个标准很低的胜利。从任何合理的尺度来衡量,这一制裁都没有实现其目标,因为俄罗斯仍在违反国际规范。
同样,特朗普政府在2018年对中国实施的五花八门的关税和其他限制性措施,也未能让中国做出任何实质性的让步。为了将中国经济从“国家资本主义”转变为更有利于市场的模式,美国发起了贸易战,但贸易战最终产生了一些令人沮丧的结果,制裁适得其反,损害了美国的农业和高科技部门。根据穆迪的数据,关税增加的成本中只有8%是由中国承担的;而93%是由美国进口商支付的,并最终以价格上涨的形式转嫁给美国消费者。
美国消费者承担了中美贸易摩擦的大部分成本
一个相关的问题是棘轮效应(译者注:指人做某事习惯形成后,易于加量而难于减量的效应)。总统们总是热衷于实施制裁,但对取消制裁却很谨慎,因为这样会有人指责其外交政策上软弱无能,这使得美国很难真正地做出结束制裁的承诺。例如,当拜登考虑取消对伊朗的一些制裁时,共和党议员批评他是一个天真的绥靖主义者。
此外,美国的许多制裁——例如对古巴和俄罗斯的制裁——是法律规定的,这意味着只有国会可以永久地撤销这些制裁。鉴于目前国会政治观点上两极分化,矛盾双方相互掣肘,如果总统倡议要与一个长期的对手建立和平的关系,不太可能有足够的赞成票使倡议得以通过。
即使这问题能够被克服,制裁的法律丛林也是难以驾驭的。一些国家受到如此多的重叠制裁,以至于他们发现自己陷入了卡夫卡式的境地,不知道自己到底能做些什么才算妥协。
让美国取消对一些国家的制裁是如此之难,这使美国与所有其他国家进行政治磋商的努力变得复杂。如果被制裁的国家不相信美国政府能取消其胁迫性措施,它们就没有动力再去谈判了。如果没有用,与美国妥协又有什么意义?这就是萨达姆在20世纪90年代拒绝与美国谈判的原因之一,同样也是伊朗拒绝与特朗普政府谈判的原因之一。
制裁还造成了人道主义损失。有针对性的金融制裁本应减少与全面贸易禁运相关的危害,其理论基础是,对银行系统和不良行为者持有的资产进行制裁影响不到普通民众。然而在实践中,大多数金融制裁措施都是在贸易制裁的基础上进行的,这对被制裁的国家的整体经济损害更大。国际关系学者在很多方面意见不一,但关于制裁的研究文献在这些措施对被制裁国民众造成的伤害上,观点是一致的。即使是金融制裁,也可能引发镇压、腐败和人类发展指标的倒退。
最后,被制裁的国家已学会适应制裁下的生活。就中国和俄罗斯这样的大国而言,这意味着找替代的贸易伙伴;中国政府在贸易战中对美国进行报复的同时,也降低了对欧洲国家的关税。俄罗斯反过来制裁欧洲粮食进口,以刺激国内生产。
被制裁的国家也以报复性制裁作为回应,导致政策冲突的升级,给美国生产商和消费者增加了支出。随着其他主要经济体将美国表面上出于国家安全原因实施的制裁视为贸易保护主义掩护,这种趋势只会加剧。
当中国公司华为的首席财务官在加拿大被捕,并被美国司法部指控试图躲避美国对伊朗的制裁时,中国将此举视为规模更大的贸易战的一部分;当特朗普非正式地建议释放该高管以换取贸易优惠时,他也并未真的帮助此事解决。
对制裁更严重的长期性担忧是,金融制裁会削弱美元作为世界主要储备货币的地位。正是由于美元的突出作用以及美国资本市场的核心地位,才使得金融制裁首先得以蓬勃发展。然而,在经历了一代制裁之后,被制裁的国家正在寻找美元之外的其他选择,以保护自己免受胁迫。
数字货币提供了一条出路。中国人民银行已经推出了一种数字人民币,那些使用它的人能够完全绕过美元。甚至美国在欧洲的盟友也开发了“支持贸易交流工具”(INSTEX),通过这种手段绕过美元,与伊朗进行贸易。因此,美元在全球外汇储备中的份额在2020年底降至25年来的最低点,也就不足为奇了。目前,美元仍然是主要的全球储备货币。但是,如果美元的使用率进一步下降,美国的金融国策的力量也会下降。
美国的制裁已经取得了一些重大成就。但是,这些制裁政策也使得美国疏远了盟友,使人民陷入贫困,并实际上促进了脱离美元的多样化货币选择,而所有这些都未能使被制裁国采取多少实际的让步。
决策者们似乎把制裁的威力和效果混为一谈。就像将军们在谈到越南战争时错误地将尸体数量作为衡量成功的标准一样,决策者们现在把制裁造成的痛苦作为衡量成功的标准。例如,2020年11月,美国国务卿蓬佩奥称对伊朗的最大压力运动“异常有效”。作为证据,他指出,“伊朗的经济面临货币危机,公共债务不断增加,通货膨胀率不断上升”。蓬佩奥没有说的是,虽然在经济上饱受压力,伊朗实际上正在加速其核开发。
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