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左玮:好好的政策传到基层就走样?一些干部道出心声
例如,一些同志反映,一项政策要实行,上级决策机关倾向于首先建立一个“领导-督促-考核”机制,然后开发一个系统平台,对政策的落实进行动态管理。动态管理规范化、现代化、公开透明,在预防腐败、依法治国按章办事等方面成效显著,但在嵌入不发达地区基层尤其是乡村两级时,执行起来却困难重重。基层为了数据准确及时,往往会耗费大量行政资源,“专人蹲守数据刷新”甚至干扰了群众生产生活。再如办事留痕技术,有时候基层为了满足留痕的要求,不得不在办实事过后,腾出大量时间精力做大量不产生实际价值的文牍存档工作。
笔者并非反对规范办公及科技赋能,这符合客观发展规律,但具体操作中却不一定都符合基层实际。当情况不一的基层,都要嵌入上级制定的有一定门槛的版块、条例中时,当上级通过一系列智能技术对基层“数字赋能”时,同时也加强了上级对基层具体做法的控制力。职能部门对乡镇的支配力越来越强,督查检查考核的力度越来越大,乡镇政府事实上就失去了“事权”,只能机械执行,体现为“数字账面”。
如此,在执行过程中每个乡镇的“具体问题”,也无法生动反馈到决策层的视野进而调整或纠错。这些为了方便上级监督,借规范和技术而施加的形式工作,以及难以产生实效的反馈纠错机制,值得我们高度警惕。
基层干部几乎每天都要被文件包围(资料图)
另一方面,群众工作也在更迭。近些年,我国经济增长已不能再依靠扩大需求的三驾马车,供给模式表明新型政府和社会正在形成,政府服务对民众的回应性日渐增强,也显著提升了社会服务的人性化及民众满意度。
但同时,过去基层治理的强靶向性已转变为多元目标的复杂性。典型表现是,基层治理从生产治理转换到了生活治理。过去多年,基层治理主要是谋求地方经济发展,大量工作集中在发展经济、基础设施建设上。这就意味着,基层治理并不会深度介入群众的日常生活,对私人生活的干预较浅,很难和群众发生矛盾冲突。而今,中国已实现全面脱贫,基建更是全球翘楚,因此基层治理不能再过多倚靠国家分配到各地的项目,而变为了提振质量。无论是环保、创文创卫、乡风文明建设,都需要基层干部深度嵌入到群众的生产生活方式之中。
因此,基层治理在过去有效的一些方法及工具,很可能在目前收效甚微甚至南辕北辙。而伴随着网络技术带来的政务公开和全民受教育水平的提高,社会公众对社会事务的关注度逐步提高,参与治理的意愿也逐步增强。如果基层干部没有紧密联系群众、关键时刻依靠发动群众,靠着规范标准的执行流程,效果可能适得其反,这在“人情化”最为明显的乡镇两级尤为明显。
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为基层减负,是一件迫在眉睫的工作。其中,北京市平谷区下辖镇金海湖乡镇首发的“街乡吹哨、部门报到”举措便是一个正面案例。它在没有增加治理资源的情况下,完全通过完善基层治理体制机制提高了治理绩效。
这是如何做到的呢?简而言之,是在机构减肥、基层赋权、双向考核、动员群众四方面做文章。
一位干部对我说:“基层干部累的累死、闲的闲死,一味增加人手就如同小朋友搭积木、垒高高。但保持平衡的最好办法,是夯实基础,是做减法。”
成功街乡首先做的正是“机构减肥”。街乡机构从原来“向上对口”的25个精简为“向下对应”的6个,并优化了人员配置。精简后,扁平化的组织结构取代了多科室碎片化,减缓了信息阻隔、利于协同;另一方面,同类事务合并在同一部门一并解决,便利了群众。
“街乡吹哨、部门报到” 模式提高了基层治理绩效
其次,赋权基层。街乡是接触民生,解决实际问题的直接单位,重构后的街乡获得了一定的调度指挥权,也成为了管理和调度职能最为综合的一层。例如,社工对群众反应的问题进行收集整理,按共性问题和个性问题分别入库。入库后,街道负责统筹协调以及监督协作,具体事务由职能部门解决(共性问题综合治理,个性问题特殊治理)。
绝招,双向考核。以前层级式的考核督查制度,一定程度上造成了“对上负责”、“材料考核”的顽疾。改革后,赋予基层考核上级职能部门的权力。例如,职能部门响应街道及解决民众具体诉求的情况,成为职能部门目标督查考核的重要部分,职能界定及业绩考核的初衷从对上回归对下,业绩和街道互为制约。
同时,从始至终发扬枫桥经验。发动群众、依靠群众是亘古不变的工作法宝。回归本职的基层干部,有更多精力时间与群众互动交流、打成一片,不仅了解各地情况,在危机面前也能依靠群众、发动群众参与基层共治,并形成积极反馈。
例如,今年某天,D街道网格员小圆,发现上级设置的核酸点位分布不合理。因小圆与居民互为“熟脸”,很快征集居民意见后,果断对自己网格内点位进行调整,实践证明,调整后较之前和其他网格更为高效省力,也赢得居民交口称赞。但调整当晚,上级对“出头鸟”小圆的做法提出异议、进行批评,网格内业委会知晓后,居民们便自发接龙为小圆请愿正名、向上级反馈。此后,上级部门根据小圆的建议优化了点位和人员设置。
总而言之,“街乡吹哨、部门报到” 模式,立足于与群众联系最紧密的街道或乡村党委,赋予基层可以自下而上调度上级职能部门的权力,有效解决了街道因“属地管理”而无限担责,同时却“有事无人、有人无权”的难题,也利于基层干部回归本职,联系动员群众。
目前,“街乡吹哨、部门报到、接诉即办”已被写入“十四五”规划《纲要》名词解释之139。但也应看到,此模式推广以来,取得明显成效的皆为北京、深圳、浙江等地的街乡或新农村。一个成功案例的总结及推广,只有落地在困难地区仍取得成效,才称得上圆满。
总之,基层治理要返璞归真。基层深耕好自己的一亩三分地,各行各业的“根系”才能越扎越深,抵御风暴的能力才能越来越强。基层治理贵在不折腾、善作为、适时调整,不搞“基层折腾式治理”方能彰显治理水平。
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