【文/ 赵燕菁】

在“土地财政”开始的早期阶段，笔者是一直力主推行房地产税的。在2001年前后，笔者就曾在建设部的一次内部会议上建议征收房地产税，并在中央电视台一个对话栏目提到了这一观点。

但随着房地产税逐渐引起重视，并多次被写入中央文件，各方的态度也越来越积极，笔者的观点反而更倾向于慎重。在笔者看来，任何政策都有利有弊，如果只看到好处，不考虑坏处，极有可能在出现意外效果时惊慌失措。本文将从利弊两方面对征收房地产税可能产生的后果进行分析。

房地产税试点的“利”

房地产税提出至今20余年，直到2021年终于步入正轨。说“步入正轨”的一个主要依据，就是2021年10月23日发布的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》。主要基于以下几点：

多地试点

文件特别提出，由“国务院制定房地产税具体办法，试点地区人民政府制定具体实施细则”，这一点非常重要。上一次只选择重庆和上海作为试点城市，实际上还是想把房地产税作为一个顶层设计税种，在全国统一实施。中国是一个全国统一税率的国家，几乎所有的地方税包括共享税，无论是税率还是征收标准，在全国几乎都是无差异的。

而这次表明，税制的设计者终于明白房地产的本质是为地方政府提供的公共服务定价，对应的是地方事权。中国各地资源禀赋千差万别，地方政府对公共服务的定价模式就应不同。因此，地方税应当是地方政府的事权，至少不应该是一个全国无差异的税制。

从各国经验来看，财产税的征收无不是因地制宜。在美国，不仅各州的税率和征收办法不一样，甚至一个城市中各学区的财产税税率都不一样。所以说，这次全国人民代表大会授权“试点地区人民政府制定具体实施细则”是一个非常重要的进步——表明政策制定者对房地产有了更深刻的理解。房地产税作为一种地方税，最终一定是各地根据自身要素禀赋和经营理念自主设计的结果。收不收、收多少、怎么收，都应由各地自主决定。

试点期限

由于房地产税的最优税率要通过试错才可能找到，因此，这次给了地方政府5年的期限进行探索是合适的。税收的效果在1~2年内可能无法显现，但如果试点期太长、跨越多届政府任期，决策者对政策后果缺少直接责任，这势必会影响税制设计的动机。而在5年内，调整2~3次大体上就可以试探出合理的税率区间。不仅如此，此次可以根据实施效果，再决定是否继续授权5年，反映出中央政府在出台这一重大税种时，并不急于求成。

西方国家的很多主力税种（比如所得税）往往需要经历几十年的调整，在多次废立后才能最终确立。确立房地产税关系重大，绝非一朝一夕就可以完成。中国国土广袤，各地资源禀赋、发展阶段差异很大，探索需要的时间可能更长。房地产税税率、征收办法等的确定，很难用成文法的方式，通过顶层设计来完成。分散独立的试点，实际上是借鉴了习惯法的一些做法。在习惯法看来，整个立法过程就是一系列试验。这次试点授权使得房地产税的立法过程可以在实践中不断试错，通过判例不断修正，可以极大地降低房地产税带来的风险。

地方竞争

改革开放以来，中国地方政府从高度计划的财政分配体制，转向竞争性的公共服务市场。地方政府间的竞争成为中国经济增长最主要的特色。在中央和地方分权的初期，竞争性公共服务市场还没有形成，为了防止地方政府“乱收费”，采用全国统一的税制是完全有必要的。但无差异税制的弊端，也使得地方政府不能根据自身的特点，发现和创造符合自身要素禀赋特征的公共服务定价模式。统一税制的结果就是资源禀赋和地理条件的先天差异，在一开始就决定了经济发展的最终绩效。长期结果必然是区域产业趋同、贫富差距加大，城市之间无法通过差异化竞争形成产业分工。

一个明显的例子，就是海南。海南的资源禀赋使其非常适合发展旅游业，但因为当前主要是对生产环节征税而不是对消费环节征税，这就迫使海南也要发展化工业之类和自己资源禀赋相悖的产业才能维持基本的公共服务支出。反观国际上一些著名的旅游城市，比如迈阿密，就可以通过房地产税，在消费环节为公共服务定价。三亚如果在消费环节有足够的税收，就可以专注于发展符合自己自然生态禀赋的休闲度假产业。中国其他自然生态禀赋优越但不适合发展工业的“落后”地区，实际上都面临同样的问题。从某种意义上讲，正是重生产、轻消费的税制决定了“绿水青山”难以变成“金山银山”。而房地产税可以在一定程度上赋予在消费环节拥有资源禀赋的地区更多的发展机会。

缺少差异化的税种，就不会有差异化的竞争。无论东西南北，都被逼到同一条赛道上。税收在很大程度上决定了地方政府可以选择的商业模式。过去我们的理解是：要发展某个行业，就要给这个行业减税。其实正相反，想发展什么行业就要对什么行业征税。税源不同，不同地区才可以实现差异化的发展，才有可能各擅所长，避免同质化的竞争。

此次授权进行试点，更主要的不是设置新税，而是开启了税权下放的进程。在这个意义上，房地产税试点很可能是一项堪比当年央地分权的伟大改革。通过房地产税试点，地方政府第一次获得了创设税制的权力。而差异化的地方公共服务定价模式，将会使原本只有单一项目的地方公共服务竞赛，发展出无数新的项目，不同地区的资源禀赋特征会因此被发现、利用，实现价值最大化。

制度迁移

房地产税还给地方政府提供了一个解决历史遗留问题的工具。国有土地和集体土地两分的制度，对中国土地资本市场的形成和原始资本的获取起到了关键性作用，也是中国和其他发展中国家绩效差异巨大的主要原因所在。但土地双市场结构也导致了中国特有的、介于国有和集体两个市场之间的“小产权”（比如集体土地上的大量“违章”物业）。有了房地产税这个工具，就给“小产权”入市提供了一个可能的渠道——只要交足房地产税（足以支付相关的公共服务成本），就可以通过城市更新给这些“违章”物业颁发“大产权”证书。

需要指出的是，这次房地产税试点将集体土地上的物业排除在外，反映出政策设计者还没有意识到房地产税的这一功能。目前，商品房大部分没有达到70年的所有权期限，作为房地产税的征收对象是非常困难的。此次房地产税恰恰应该从实际上已经在享受城市公共服务但却从未缴费的集体土地上的物业开征。以“大产权”换房地产税，可以以较小的阻力，消化已经被城市包裹的非正规物业，并为今后到期物业全面开征房地产税探索经验，创造社会环境。

推进房地产税要注意的问题

资本折损

现代经济增长的最大特征就是不依赖过去的剩余，而是依靠未来收益的贴现完成资本积累。贴现倍数（市盈率、售租比）的高低，取决于资本市场的信用。信用越好，资本估值越高，资本也就越便宜、规模越大。现代经济间的竞争，基本上就体现在资本方面的竞争，比的就是谁能创造更廉价的资本。因此，加/去杠杆、加/降息都必须放到全球竞争的大环境下才能做出正确的选择。

纵观世界各国，发展最快的时期基本都是资本充裕的时期。比如，日本是房价高的时候发展快，房价低的时候发展慢。韩国也是如此，日本房地产崩盘、泡沫破裂所导致的“失去的二十年”正是韩国房价飙升的二十年。折旧就意味着韩国的资本比日本的资本充裕。充裕的资本是韩国企业可以承受多年亏损，最后把日本企业拖垮的重要原因。

日韩大博弈背后是资本能力的较量。实践表明，资本价格高并不是坏事，崩盘才是坏事。相对而言，资本廉价的经济可以抵抗更强烈的冲击，承受更大的亏损，并在对手资本耗尽后抄底对手的资产和市场。

中美两国之所以是在全球化中受益最多的国家，背后的原因，就在于这两个国家有着世界两个最强大的资本市场：美国股票市场和中国房地产市场。美国股票市场的强大体现在，在泡沫膨胀时，总是超越对手市场，为产业提供最廉价的资本；危机时，又总能晚于对手市场崩盘，成为资本最安全的避险之地。在信用经济时代，谁的资本市场能挺到最后，谁就能笑到最后；反之，谁先崩盘，谁就可能被抄底。

而2008年的金融危机显示，中国房地产市场甚至比美国股票市场有更好的信用，中国企业当时抄底了很多国际资产（比如吉利抄底沃尔沃）和市场，逆全球经济趋势助力中国实现了经济的快速升级。房地产对中国经济的正向影响有多大，反向影响就有多大。2021年前三季度经济增速下滑有很多原因，在笔者看来最直接的原因就是多城房价暴跌和土地流拍。当时笔者预计，如果这两项指标持续低迷，不仅是第四季度，2022年上半年增速仍会持续下跌，被增长掩盖的许多社会问题都会凸显。

资本市场体现的是未来收益的贴现，即未来收益和贴现倍数的乘积。对资产加税，本质上就是未来收益资本化的逆过程。征收房地产税意味着提前支取未来现金流，因此，即使贴现倍数不变，资产也会贬值。

其他国家也有房地产市场，为什么它们的房地产市场没有成为和中国房地产市场一样强大的资本市场？

一个重要原因，就是大部分国家都有房地产税，而中国没有。在这个意义上，房地产税就是土地资本化的逆过程，征收房地产税就相当于把未来资产又还原为现金流。开征房地产税，就会对中国最大的资本来源造成打击。我国的股票市场、债券市场发育尚不成熟，真正强大的资本市场是房地产市场——几乎等于美国股票市场和房地产市场资本的总和。一旦资本市场因开征房地产税受损，将会对政府的很多重资产投资（包括补贴研发、参股创投、国防升级、高等教育、基础设施建设等）造成影响，我国很可能被迫回到传统的劳动密集型产业阶段，中美在高技术领域的竞争也可能随之结束。如果治好高血压的代价是把命丢了，那就应该学会与疾病共存。将住房市场结构解构为像新加坡那样的“双轨制”，是一种可行思路。

货币阻滞

开征房地产税另一个不容易想到的后果，就是会导致货币生成障碍。市场经济和计划经济的最大区别，就是市场经济分工主要依赖于货币分工，因为其效率更高。一旦货币不足，就只能转而依赖效率较低的计划分工。因此，从某种意义上说，计划经济不是由意识形态决定的政治选择，而是货币不足条件下的被迫选择。

历史上，中国长期处于货币饥渴状态。改革开放前，在面临外部封锁的情况下，中国被迫执行严格的计划经济。改革开放以来，中国进入国际经济大循环的一个重要目的，就是通过顺差外生货币。直到2004年房地产的资本化完成，中国的广义货币才得以通过商业银行贷款内生。可以说，正是因为有了房地产市场，中国才成为发展中国家中少数可依靠自身资本市场内生货币的国家之一。

依托房地产市场，中国不仅成功解决了困扰千年的货币不足难题，而且成为全球性的资本输出大国。特别是2008年之后，中国在大规模内债的基础上，逆势创造出天量货币，在极短的时间内超越日本，直追世界头号大国美国。可以说，没有房地产市场这一巨大的资本市场的支持，中国根本不可能在短期内内生如此规模的货币，更不可能在互联网经济和移动支付的加持下，实现相较于很多发达国家超前的资本深化。

房地产在我国货币生成中如此重要，以至于我们可以毫不夸张地说人民币就是房地产的本位货币。虽然中国的基础货币在一定程度上仍然是通过与美元挂钩、依赖顺差来生成，但通过银行贷款内生广义货币的机制，中国获得了事实上的货币主权。中国也成为少数几个可以逆美元周期的主要经济体之一。而其中，大量抵押物是不以美元定价的土地和房屋。这是中国货币最主要的信用基础，因为无论政府、企业还是家庭，社会创造货币的最主要抵押物就是房地产。过去20余年，中国房地产价格脱离美元周期逆势飙升，虽然广受诟病，但却支撑了中国经济从大基建到高科技的天量投资。中国第一次有机会跨入“重资产”的赛道，几乎和所有发达国家展开竞争。