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许文鸿:普京时代俄罗斯财政政策的基本脉络与理念
最后更新: 2020-07-16 15:31:23(二)转移支付与再分配
俄罗斯是联邦制的国家,联邦政府与地方政府的事权、财权关系由《俄罗斯联邦宪法》、联邦法律及一系列法律文件确定。随着不同时期环境和任务的不同,在弗拉德科夫和祖布科夫出任总理期间,完善了《俄罗斯联邦预算法典》和《俄罗斯联邦税法典》,对俄联邦政府与地方政府之间的预算财政关系也进行了进一步的调整,联邦主体获得了更多的财政预算自主权,同时,联邦政府又以转移支付为工具,既保障了各地区之间的均衡发展,又有效地加强了联邦财政对地方发展的影响力。
经过动荡的20世纪90年代,普京时代的俄罗斯历届政府对民生问题都比较重视。俄罗斯的民生问题具体内容包括提高居民实际收入,重视人口问题,提高工资和退休金水平,加强对低收入人口、特殊救助对象的社会支持等。为了遏制俄罗斯人口下降的趋势,俄罗斯高度重视人口问题。根据政府相关规定,从2007年开始,凡生育(领养)第二个孩子的俄罗斯妇女,都可从俄政府保障部门领取高达25万卢布的补贴。多子女家庭都可以得到政府的帮助或补贴。
但是,祖拉博夫任职俄联邦卫生和社会发展部部长期间(2004年3月~2007年9月)实行的福利货币化政策,使俄罗斯很多人丢掉了享受几十年的社会福利优惠。这样的做法使得社会贫富分化加剧。与此同时,俄罗斯在转轨时期造成的贫富差距过大的状况依然得不到明显改观。
(三)调控经济
在宏观调控领域内,历届政府大都采取了在保持宏观经济稳定的基础上努力实现俄罗斯经济快速增长的总体目标,但具体增长情况因不同时段和国内外具体条件差异而有所不同。
1.中性税收
税收是政府财政资金的源泉。普京在任总统或总理期间,对税务部门的工作一贯非常重视。普京时代先后有两位总理(弗拉德科夫和米舒斯京)曾是政府税务部门的主管,一位总理(祖布科夫)曾任金融监管局局长。这体现了税务部门在普京时代俄罗斯经济中的重要性。但即便在加强税收工作的情况下,据统计,俄罗斯的“影子经济”规模也十分惊人,有相当一部分没有纳入俄罗斯官方的统计数据。
在减少社会动荡、促进经济发展的目标下,减税与减支是俄罗斯政府在税收和支出政策中的总体原则,因而,采取中性税收原则就成为普京时代税收政策的主要内容。俄罗斯历届政府都采取了降低税率、扩大税基的办法,扩大财源,同时避免伤及经济发展。在俄罗斯政府的支出结构中缩减对国民经济领域的投资,加大对民生方面的投资,增加民众的满意度以获取民众的支持。而这种做法又在一定程度上使得俄罗斯政府缺乏足够的资金进一步调整经济结构,摆脱能源型经济的束缚,在某种程度上导致了普京时代经济的停滞。
2.稳定汇率
自2006年7月1日起,俄罗斯取消了对资本流动的限制,卢布实施自由浮动汇率,实现可自由兑换。但在实施浮动汇率的情况下保持汇率的稳定意味着俄罗斯政府需要动用大量的外汇储备。在必要时,俄罗斯央行需要及时出手保障汇率的稳定。
3.控制通货膨胀
通货膨胀在俄罗斯是一个非常重要的话题。由于苏联解体后发生过恶性通货膨胀,造成百姓对政府支持率下降、社会不稳定等多种问题,因此,俄罗斯历届政府都把降低通货膨胀作为主要的执政目标之一。
自2019年以来,俄罗斯的通货膨胀率逐步下降,这也为2020年年初宪法修正案的顺利通过奠定了良好的基础(见图3)。
在平衡预算、增加外汇、稳定汇率和降低通胀四项戒律的限制下,只有维持并扩大能源出口,在国际原油价格下行的情况下,用低价赚取外汇维持预算平衡,部分地消耗外汇储备,在继续沿用浮动汇率的情况下,需要消耗外汇支持卢布汇率,并把通胀控制在一定的水平上。
4.实现经济的快速增长
由于俄罗斯的大国意识和大国传统,经历20世纪90年代的衰退以后,俄罗斯一直希望早日恢复自己的大国梦想。自普京执政以来,一再强调要实现俄罗斯经济的快速发展,计划经济增长速度每年至少达到5%,希望达到7%~8%,理想是达到10%。早在2003年的国情咨文中,普京就提出在2010 年要实现国内生产总值翻一番的目标。在2004 年完成的《2005~2007 年俄罗斯联邦中期社会经济发展纲要》中,继续强调经济增长高速度,并就此提出要赶超最发达国家水平,同时在中长期内使高增长成为常态。
把俄罗斯建设成为世界经济五强之一是普京时代俄罗斯经济发展的重要目标。2007年后,随着俄罗斯经济实力逐步增强,普京多次强调这一目标。2018年3月,普京在国情咨文中提出6年内要让俄罗斯经济跻身世界五强的目标;2018年5月,普京第四次就任总统后所签署的第一项总统令就是《关于2024年前俄罗斯联邦发展战略任务和国家目标》,其中明确提出“使俄罗斯进入世界五大经济体行列”。在2020年年初普京表示,希望从2021年开始,俄罗斯经济每年能实现3%的增长,到2024年实现俄罗斯成为世界第五大经济体的目标。
2014年乌克兰危机发生后,美欧等国开始对俄罗斯实施经济制裁。在俄罗斯经济结构性衰退、国际能源价格下跌和西方制裁的三重打击下,俄罗斯人均GDP从2013年顶峰的1.5万多美元快速下降,接近腰斩。2015年和2016年先后两次推出反危机计划,2017~2019年,俄罗斯经济出现了恢复性增长。根据俄罗斯政府的估计,2019年俄罗斯是世界第六大经济体(按购买力平价计算),在剩余的4年时间内超过德国成为第五大经济体是可以实现的。然而,2020年年初的俄罗斯与沙特阿拉伯、美国的石油价格战争再次给俄罗斯经济带来了不确定性。
(四)确保财政安全
在财政安全方面,俄政府努力增加外汇储备,及时调整并优化外汇储备结构,保持并追求预算平衡,以保障财政安全。
1.增加外汇储备
自从普京就任总统后,俄罗斯就不断扩大外汇储备。俄罗斯的外汇储备主要来自能源税收,此外,非能源出口的税收也占有一定比例。俄罗斯的外汇储备随着国际能源价格的飙升在2008年国际金融危机前达到独立以来的高点。
2006年8月,在外汇储备充裕的情况下,俄罗斯提前还清巴黎俱乐部约220亿美元的苏联时期旧债。2008年,俄罗斯的外汇储备达到5 900亿美元,创下俄罗斯独立以来的纪录。因此,在国际评级机构的系统中,从2000~2006年的短短6年间,俄罗斯先后越过8个等级,从最低信用级别(SD级,即选择性违约)提升到可投资级别(BBB+),俄罗斯的投资环境得到大幅度的改善。
俄罗斯经济在2008年国际金融危机中受到巨大影响,2010~2012年略有恢复,但随后由于乌克兰危机后西方制裁等诸多因素经济又有所下降。经过2017~2019年的缓慢增长,到2019年年底,俄罗斯再次积累了近5 700亿美元的外汇储备。巨额外汇储备成为俄罗斯在面临意外时的重要保障。可以说,这是普京时代俄罗斯财政政策的一项重要成就(见图4)。
在不断扩大外汇储备规模的同时,俄罗斯政府也采取措施,积极优化外汇储备的结构。近年来,在俄罗斯的外汇储备中黄金的比重逐渐增加(见图5)。
近年来,尤其是2017年年底以来,俄罗斯加速了“去美元化”进程,美国国债在俄罗斯外汇储备中的比重迅速下降。2018年3月~2019年3月,俄罗斯出售了近87%的美国国债。特别是在2018年3~5月,短短两个月内将持有的961亿美元美国国债降至149亿美元,从美国国债主要持有国名单中退出。2020年年初俄罗斯所持有的美国国债仅占高峰时期的6%(2019年年底又略有增持,2020年年初持有总额不到100亿美元)。有分析认为,俄罗斯有可能走向“零美债”倒计时(见图6)。
与此同时,俄罗斯积极扩大与其他国家的货币合作。目前,欧元在俄罗斯贸易结算中的份额已增至42.3%,与美元份额(46.6%)非常接近。此外,人民币在俄罗斯外汇储备中的份额也在明显增加。
回顾普京时代俄罗斯财政政策,其中最重要的一项举措是接受了库德林的建议,建立了稳定基金。库德林任财政部部长期间,国际原油价格处于上升周期,通过增加原油出口税建立了稳定基金。稳定基金不仅帮助俄罗斯渡过了2008年国际金融危机,还在随后的日子里帮助俄罗斯一次又一次渡过了难关。
2.追求预算平衡
经历20世纪90年代的激进改革后,在财政稳定和经济发展之间,普京时代的历届政府都选择财政稳定优先。追求预算平衡成为普京时代俄罗斯财政政策的基本目标,并已经写入《俄罗斯联邦预算法典》。同时,在条件允许的情况下及时实施宽松的财政政策。
总体保证预算平衡是普京执政时期俄罗斯财政政策的一个基本原则和特征。卡西亚诺夫和弗拉德科夫任总理期间,俄罗斯总体经济形势向好,2000~2008年,财政持续出现盈余。2008年遭受国际金融危机的冲击,是俄罗斯独立以来财政赤字最大的一年。随后,赤字缩小,并在2011年短期出现财政盈余状况。但2012~2017年,由于俄罗斯经济内生动力不足,国际原油价格下跌,加上乌克兰危机后西方对俄罗斯的制裁,多重原因导致俄罗斯财政赤字进一步恶化。2016年是近年来俄罗斯财政赤字最大的一年。随后又迅速恢复了盈余(见图7)。
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- 责任编辑: 朱敏洁 
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