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许文鸿:普京时代俄罗斯财政政策的基本脉络与理念
最后更新: 2020-07-16 15:31:23(四)2007年9月~2008年5月:祖布科夫总理时期
2007年9月14日,在弗拉德科夫辞职后,普京推荐俄罗斯金融监管局局长祖布科夫出任总理。祖布科夫曾在普京打击寡头的过程中发挥了积极的作用。就任总理后,他宣称从“国家的稳定发展、建立创新经济、解决严峻的社会问题”着手。
祖布科夫政府利用俄罗斯经济形势较好的条件,对落实普京总统提出的国家优先发展纲要给予重视,在财政政策方面向发展俄罗斯的深加工工业、农业和社会领域倾斜。但祖布科夫政府是个过渡性质的政府,在短短8个月的任期内,主要在工业、运输、通信和农工综合体领域制定了相关的战略和构想,并对社会问题予以重点关注,
在祖布科夫政府任期内,俄罗斯的地区发展受到重视,俄罗斯地区发展部提出了一系列建议,旨在从根本上改变联邦主体与联邦中央之间的关系,其中包括联邦政府与地方政府间财政关系的调整。2012年亚太经合组织峰会的主办城市符拉迪沃斯托克和2014年冬奥会主办城市索契成为祖布科夫政府在地区发展工作中的重点。其中,符拉迪沃斯托克在远东和外贝加尔联邦专项发展计划中被单独列项。祖布科夫亲自领导索契冬奥会组委会,索契建设问题也成为祖布科夫政府的经常性议题。此外,中小企业的发展问题也受到较多关注。
(五)2008年5月~2012年5月:普京总理时期
2008~2012年,普京再次出任俄罗斯联邦政府总理。2008年的国际金融危机对俄罗斯产生冲击,国际原油价格跌至每桶40美元,卢布贬值近30%。短期内巨额资本从俄罗斯出逃,仅从2008年8月到年底,俄罗斯抽逃的资金就达到1 479亿美元。2008年8月俄罗斯还有近6 000亿美元的外汇储备,到2008年12月已降至4 500亿美元。更为严重的是,包括俄罗斯天然气工业股份公司、俄罗斯石油公司在内的垄断企业的外债高达5 000亿美元,如果卢布继续贬值、石油价格继续下滑,这些企业将出现资金断流。
第一,俄罗斯政府实施紧缩政策,停止上马新项目和新工程,停止对不重要项目的资助。
第二,实施了私有化计划(2011~2013年),在政府对大型国有企业保留控股权的条件下,对10家大型国有公司和银行实施私有化,部分股权被出售,政府从国有资产私有化中获得1万亿卢布收入,大大增加了国库收入。
第三,普京政府实施了扶持各个行业的大规模计划,扶植中小企业、促进经济实现多元化发展,使得企业和银行免于破产和倒闭。
第四,支持创新投资,耗资40亿美元在莫斯科市郊打造了斯科尔科沃创新产业园区,采取一系列土地、税收、海关等优惠政策,简化手续,重点确立信息技术、生物医药、新能源、空间技术和核技术五大领域的发展。该产业园区在短时间内得到迅速发展,被称作俄罗斯的“硅谷”。2011年,有332家企业入驻,2012年迅速增至793家,出现了危机背景下难得的兴旺景象。
通过一系列举措,到普京总理任期届满,俄罗斯经济的一系列指标已经达到危机前水平:2009 年,俄罗斯GDP增速为-7.8%,远低于该年度世界平均GDP增长率,即-0.4%;2010年逐渐恢复,到2012年普京总理任期结束时,俄罗斯GDP增速超过5%。在经济出现复苏的同时,还有效遏制了通货膨胀。社会领域也取得了突破,对养老体系启动改革,重新计算了公民在苏联时期工作年限所应该获得的退休金数额,将基础养老金和养老保险合并为统一养老金。为普京在2012年重新当选总统奠定了良好的经济基础和社会基础。
在此期间,经过多年谈判,俄罗斯于2011年成功加入世界贸易组织,为融入世界经济一体化起到积极作用。
(六)2012年5~2020年1月:梅德韦杰夫总理时期
2012年,普京重返克里姆林宫后任命梅德韦杰夫为政府总理。2018年连任成功后,继续任命梅德韦杰夫为总理,总共任期长达8年之久,是俄罗斯新独立以来任期最长的总理。梅德韦杰夫担任总理期间最重要的工作是使俄罗斯政府在西方制裁、低油价和俄罗斯经济结构性萎缩的背景下逐渐实现俄罗斯经济的缓慢增长。
在该届政府任职期间,俄罗斯政府面临着三重危机,但仍保持了宏观经济的稳定,把通货通胀率从最高的15%降至梅德韦杰夫辞职前的3%,是历届政府任职期间最低的。同时,按照总统的要求高度重视国家项目。
2012年前后,俄罗斯经济的结构性弊端逐渐显露,经济出现增速减缓的现象。2014年乌克兰危机之后,俄罗斯面临美欧的制裁,国际油气等大宗商品价格下行,在三重因素同时作用下,俄罗斯经济进入前所未有的寒冬。
2018年5月连任总统后,普京将远东开发提高到新的战略高度,在远东地区实施多元化投资,除俄政府预算外,加大吸引外资力度。2018年6月,梅德韦杰夫政府提出了2019年开始实施分阶段延迟退休年龄改革的方案,引发了民众的强烈反对。最后,该方案加入了普京提出的修改意见后付诸实施。在梅德韦杰夫任期内,由于诸多因素,俄罗斯总体经济增速减缓,贫富差距拉大,地域之间的不平衡也在加剧。梅德韦杰夫政府应对乏力,最终于2020年1月15日普京总统解散了梅德韦杰夫政府。
(七)2020年1月至今:米舒斯京总理时期
2020年1月16日,总统普京向国家杜马提议米舒斯京出任政府总理。米舒斯京曾担任联邦税务局局长,领导建立了“税收管理的未来”数字化系统,提高了国家税收效率,增加了国家收入。2010年米舒斯京以《俄罗斯财产税形成战略》为主题的论文获得经济学博士学位,并在税务管理方面多有著述。
米舒斯京宣称自己执政的优先领域是数字经济、机构改革和国家项目。他认为国家项目是实现经济增长的重要方式,他准备对国家项目进行一次清查,找出这些项目在执行中存在的问题;机构改革能提高经济增长效率;同时,经济增长要借助新技术带来的便利。他主张消除障碍,促进经济发展,确信能将通货膨胀控制在4%以内。反对将采掘工业和其他一些经济部门国有化,在税制改革中反对累进税。
由此可见,米舒斯京的专业背景和职业生涯完全符合普京在2024年前的发展规划。根据以往的干部任用传统,普京希望任用专业干部来完成其政治规划和战略。该届政府还是延续“减税减支”的总体思路,增加社会民生方面的开支,逐步提高政府在俄罗斯民众中的支持度。因此,米舒斯京政府所能操作的部分也只能在财政政策领域进行微调。
从1999年8月普京出任总理,到之后普京出任总统或作为俄罗斯的实际掌舵人,逾20年,总共经历七届政府。每届政府都根据不同时期的任务和所面临的国内国际形势作出了相应的反应,俄罗斯普通民众根据自身的感受对历届政府的总体表现做了评价(见图1)。
二 普京时代历届政府财政政策的特点
财政是政府运转的基础。财政活动是政府通过汲取财政资源、维持政权运转并通过财政收支实现政府施政目标的物质手段。普京执政以来,俄罗斯各界政府在吸取前届政府的教训、面对俄罗斯严峻的经济社会问题的情况下,对政府财政目标进行诸多探索,并根据形势变化不断调整。概括起来,这些目标包括:私有化和产权改革(扩展财政基础);转移支付与再分配(巩固政权的民众基础);调控经济(刺激经济增长、汇率稳定、降低通胀、中性税收);确保财政安全(预算平衡、扩大储备)等,并在此后的多年中逐渐形成了一套比较稳定的财政规则。
(一)私有化和产权改革
众所周知,财政政策的调整通常与国家基本经济制度和机制建设的变革相伴相随。由于70年的僵化制度导致苏联解体,也由于20世纪90年代的私有化出现寡头,寡头政治严重地影响了俄罗斯的政治经济生活。吸取苏联解体的经验,终结寡头经济,建立普京时代新的产权制度是普京推行治国理政道路上的必然选择。
俄罗斯独立后,既没有延续苏联时期的公有制模式,也反对继续实行丘拜斯的新自由主义模式,而是建立了一套以政府为主导、以国有企业为骨干、以自由竞争为特色的市场经济制度,这种新的产权制度成为普京时代俄财政政策的基础。
普京执政后在产权制度方面实施改革,开始实行混合所有制。以2001年12月21日新的《俄罗斯联邦国有和市有企业私有化法》为法律依据,对于涉及公共产品领域、自然垄断领域以及涉及国家安全、具有战略意义的企业,保持国家所有或国家控股,重新规范了国有资产出售程序。该法第一次强调了国有和市政所有财产的购买者拥有平等的权利,国家权力机关活动的公开性,国有财产转化为自然人和法人所有必须获得补偿,并根据企业规模、流动性等规定了10种不同的国有财产私有化方式。2011年,又对一些大型公司的股权通过各种方式重新控制在国家手中,提高私有化企业和国有企业的生产效率,其途径是进行企业重组和加强公司治理。与此同时,也强调限制大型企业和国有企业形成自然垄断,提高企业的社会责任。
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- 责任编辑: 朱敏洁 
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