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王鹏:巴西骚乱背后,卢拉能推动“联盟总统制”改革吗?
最后更新: 2023-01-18 09:33:07巴西的民主化进程同样如此。在军政府的主导之下,该国先是以间接方式产生21年以来的首位文职总统(1985年),然后颁布新宪法(1988年),再到1989年以普选方式产生总统。
传统政治的三大支柱(庇护主义、地方主义和个人主义)没有受到触动。尽管民主化使新的精英集团崛起,传统政治精英仍然强大,足以抗拒那些试图改变权力分配的政策调整。
巴西现行政治体制的核心安排是联盟总统制。再民主化以来,碎片化政党格局导致总统所在政党总是处于国会少数。历届总统必须构建和维系一个多党执政联盟,才能在国会取得多数支持,从而保障体制运转和政局稳定。
相较于其他多党总统制国家,巴西构建多党执政联盟的必要性尤为突出。这首先是因为,该国国会是世界上碎片化程度最高的国会之一。1990年以来,没有任何一个政党能够在众议院赢得超过25%的席位。其次,巴西的历史经验表明,当总统所在政党或政党联盟属于国会少数派时,总统不仅难以有效治理国家,甚至难以完成任期。
巴西在近十几年间的政治动荡凸显了联盟总统制的局限性。它集中表现在以下三个方面:第一,总统和国会之间的合作关系具有浓厚的庇护色彩,损害了国家政策的负责任性和社会整体利益;第二,总统和国会之间的合作有赖于一系列非正式规则,为权力寻租和腐败开辟了空间;第三,以联盟总统制为核心的巴西政治体制包含大量的政党“否决者”,使那些触动现状的改革难以付诸实施。
巴西正面对这样一种政治困局:一方面,联盟总统制不利于实现良好的国家治理,而对它的修正和完善势必触及现行政治体制的主要支柱,意味着一场全面、重大的政治改革;另一方面,该国在第三波民主化浪潮之中延续了保守政治格局,难以形成启动改革所需的整体环境。
在这种困局之下,行政部门与立法部门、联邦政府和地方政府、执政联盟与在野党无法形成合力、共同推动提振经济社会发展所需的重大改革。
民众在这种困局中挣扎越久,越会失去对建制政党和政治人物的信心,也就越有可能在大选中投下“愤怒票”,越是指望政治“局外人”或极端主义者带来改变。
巴西总统府,卢拉走过被暴徒砸碎的玻璃窗
卢拉能否推动政治变局?
巴西需要进行重大政治改革是一种长期存在的学界共识。巴尔瓦拉·赫德斯等人在20世纪90年代指出,巴西不进行体制变革,就难以形成行政部门-立法部门之间的合力,也就无法解决长期存在的经济问题。
达纳·德拉丰泰內等人在2016年指出,巴西现在的最大问题是政治问题,该国在过去十几年的巨大经济社会发展尚未实质改变制度环境。爱德华多·梅洛等人表示,政治规则必须得到修改,以便民选官员不仅仅效力于他的支持者,而是致力于服务大多数人的利益。
巴西著名的政治研究学者塞尔吉奥·阿布兰谢斯同样是政治改革的倡导者。他在1988 年率先使用“联盟总统制”定义该国政治体制的这一核心特点,并对其效果予以肯定。时至今日,他认为一系列弊病(延续政治寡头,刺激庇护主义,政治活动变得越来越昂贵,等等)表明,联盟总统制的成本可能已经大于收益。因此,他呼吁进行重大政治改革。他指出,巴西在1988年以来对选举制度和政党制度进行14次改革,但整体性政治改革仍然是悬而未决的。
有关巴西政治改革的讨论越来越流行开来。美国耶鲁大学教授布鲁斯·阿克曼认为,巴西需要一部新的宪法,因为越来越多的巴西人丧失对民主体制信任感。在阿布兰谢斯看来,成立制宪大会、重订宪法是一种必要的选择,但在短期内不可行。特梅尔在总统任内提议修改宪法、实行半总统制。在他看来,此举能够增强立法行政两大部门之间的合作、提高国家的治理能力。2018年,巴西劳工党总统候选人费尔南多·阿达一度提出成立制宪大会、制订新宪法,但在第一轮投票之后放弃了这一立场。
巴西在近年围绕选举制度进行了力度有限、规模较小的政治改革。2017年,国会批准一项旨在减少国会政党数量的宪法修正案。它引入“门槛条款”,要求一个政党必须在全国选举中赢得至少1.5%选票或是拥有来自至少9个州的国会议员,才能够获得国家提供的资金支持和免费电视/电台广告时间;到2030年,这一“门槛”比例将从1.5%提高至3%。
同一项修正案还规定:从2020年起,没有共同选举纲领的政党选举联盟为非法。此举意在大党和推动小党的合并。另一方面,一些明显触动现状的改革措施(例如把国会众议员的选区从大选区改为小选区、减少小州的众议院席位)在短期内难以付诸实现。
鉴于政治改革的复杂性和敏感性,本届卢拉政府(2023-2027)难以有大的作为。
在竞选期间,卢拉对政治改革问题的关注度很低。新政府成立之后,卢拉需要维持一个成员数量多、意识形态异质性高、利益分歧大的执政联盟,将在国会面对保守政党的制约,并面对宏观经济持续低迷带来的压力。维持执政联盟的团结将是卢拉政府的第一要务。在这种情况下,卢拉政府难以形成推动战略改革、复杂改革的意愿和动能。
换言之,政治改革的紧迫性已然十分清晰,但问题的解决依然需要漫长的时日。
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