金融体制问题：党管金融一大障碍还是“二分法”思维

中国经济出现的一个重要问题是金融与实体经济之间出现脱节趋势。如果金融体系陷入自我循环，那么实施扩张性宏观经济政策的效果就会大打折扣，因为政策当局将无法保证资金流入工业。我们需要简要理解这个问题的来龙去脉。

在计划经济年代，中国能够集聚和配置社会资金的“金融中介”只有财政部和人民银行，且有“大财政、小银行”之说。由于计划体制几乎取消了信用的作用，所以财政和银行的资金来源主要依靠工业企业的利润上缴和居民的储蓄，资金的投资方向也比较单一（主要是工业建设）。

改革开放后，国家针对计划体制对金融活动统得过死的问题，逐步放开金融中介机构参与市场活动的限制，但对金融机构的背景保持严格的审查（如主要的商业银行、投资银行、信托都是国家控股）。当时的金融改革方案与国有企业改革高度相关，主要目的是以资金的有偿使用代替无偿拨款。

围绕着改革国家资金管理体制的主线，央行从财政部中独立出来，各类金融中介机构快速成长，信用的作用大大加强。但是，国家保持对这些金融机构的控制，没有贸然让市场占主导地位。

相比之下，国家对于金融机构的投资行为则放松很多。从那时起，国家就将越来越多的社会投资职能交给资本市场，资本市场逐渐成为连接企业和社会资金的通道。

直到中国经济在21世纪初进入高增长后，中国金融体系的运转都主要围绕着工业体系的发展。第一，国家保留了对工业直接投资的渠道，如成立中国人民建设银行就是为了承接原来的国家基本建设投资，成立国家开发银行是为了给国家重大项目提供长期贷款。此外，从“五五”期间就开始实施的设备更新改造贷款的政策也是由国家预算引导、银行信贷支持的工业投资。

第二，资本市场的发展其实是相对缓慢的，早期各种金融产品和市场上发行的股票不多，居民对于银行储蓄以外的金融投资也很陌生，这是金融资本主要流向工业体系的一个客观原因。尽管资本市场的闸门刚一打开，金融的投机性就随之显现，但金融机构的丰富和信用的恢复对中国工业体系的发展产生了积极影响，如对市场主体贷款限制的放开使得计划外的经济主体可以参与到经济建设当中，而国有企业在拨款减少的情况下仍可以申请到贷款以求发展。

2008年全球金融危机之后，中国金融体系表现出越来越强的“独立性”。例如，当美国等资本主义国家开始反思自己的金融体系的缺陷时，中国金融部门却认为自己开放程度还不够，需要继续往金融自由化的方向推进，央行独立、开放资本账户等呼声也越来越强大。

2013年是一个转折点，“二分法”思维的舆论通过把中国工业体系“污名化”，也把国家控制的投资“妖魔化”。既然“投资驱动”、“粗放发展”的工业体系已经“产能过剩”，于是被“二分法”思维俘获的政策思路就以“不刺激”为名，转向实施紧缩政策，以消化“四万亿”货币“大水漫灌”的影响。

同时，对于全社会融资和投资的需要，政策转向通过市场化改革（包括取消行政审批和国有企业、金融、财政等方面的改革）来盘活货币信贷存量，由市场的资源配置引导资金流向效率最高的经济活动。

“二分法”思维影响了新一轮的金融改革。从2013年起，相关政策出台的节奏明显加快，其内容包括建立多层次资本市场，进一步丰富市场选择，放松监管力度、鼓励混业经营，利率市场化，民营银行放开审批，发展互联网金融（包括后来变得臭名昭著的P2P平台），以及金融国际化（陆续成立10个自由贸易试验区）。

这些被民间称为“金融自由化”的措施改变了1997年以来国家定下的“分业经营”的金融政策基调，在最后一块让历任国家领导都犹疑是否放开的金融领域启动了改革。在金融机构方面国家退出的更多，并且逐步放开了外资持股的限制，能够在中国国内社会上融资的金融中介机构数量更多、背景更加复杂，甚至有建议向国外金融机构开放中国的居民储蓄。

社会投资方面，在政府监管放松和金融机构投机性的驱使下，金融产品的增长非常迅速，各类金融衍生品更是得到蓬勃发展，成为金融投资追逐的热点。这些变化终于使日益膨胀的中国金融体系不必再“被迫”向实体经济投资，只是依靠买卖自己的金融产品就可以完成商业闭环。于是，金融体系开始俘获宏观经济政策，无论是社会资金还是政府投资都越来越难以进入实体经济。

今天，中国重振经济增长的关键是重振工业，而重振工业需要保证资金能够流入工业。但是，国家对金融中介机构的控制和金融产品的衍生监管已经放松到可以讨论谁在掌握调配社会财富权力的程度，而受控于国家政策的工业投资渠道也已经逐渐消失。

这里需要指出，金融资本与工业资本的运行逻辑之间是有矛盾的。金融资本永远要赚快钱、赚大钱并具有高流动性，而工业资本的增值则需要长期累积性的改进和研发，而且一旦以固定资本的形式投入就基本上变成“沉没”资本。因此，一旦金融彻底自由化，经济运行就会朝着不利于工业发展的方向演变。

很容易理解，为什么美国经济的金融化与制造业的衰落其实是同一个过程的两面，为什么具有一百多年历史的波音飞机公司也会在最近几年出现产品质量问题。

2023年3月，中央金融委员会的成立。如果坚持金融服务实体经济的原则，那就需要国家在金融体系和工业体系之上进行协调。守住金融风险的底线不仅在于被动的防御（加强监管），更意味着国家需要主动出击，一是国家坚持主导调配社会财富和信用的权力，二是国家有意识和能力抵消金融资本市场的投机性，保证生产体系能够获得足够的投资。

在现实世界中，上文所指的“国家”是分层的，包括中央、部门和地方。在金融体系和工业体系之间的“顶端”协调，政府部门是无法做到的，因为金融支持实体经济是一个跨部门、跨领域的任务。在中国的政治体制下，党中央居于国家的最高政治决策层，于是产生了党管金融的必要性。

路风教授认为，党管金融仍需打破“二分法“思维，守住金融服务于实体经济的基本原则

“党管金融”的最大障碍还是“二分法”思维。如果继续沿袭这个思维，那么占中国实体经济80%以上的工业领域就被排除在投资对象之外。如果排斥掉大部分投资对象，那么管住金融体系又有何用？

事实上，金融服务于实体经济的原则比金融体系自身强不强更重要。因此，中央提出推动设备更新的政策是重要的，但其重要性不仅在于扩大需求，而更为关键的是在借鉴过去技改投资体制的基础上，重新恢复在国家政策指导下的银行贷款和专项债，建立起向工业体系和实体经济提供产业投资的渠道。

一旦破除“二分法”，投资的对象就应该包括所有的工业企业，不分所有制，没有行业限制；只要产品有市场需求、可以提高生产率、可以降低污染和能耗等，就符合贷款条件；同时要强调自主创新，优先支持补上“短板”、突破核心技术、提升产业链的项目。

总之，实施“基础广泛”的产业升级就可以打开投资需求的大门，而抓住创新和技术进步机会的工业体系将产生更大的经济盈余，推动经济的发展。创造这种循环应该是新型举国体制在金融问题上最大的任务。

科技体制问题：“成果转化”难在科技体制与工业发展割裂

科技体制也同样存在一个“脱节”的问题。举个例子。当美国发动的贸易战使中国遭到被“卡脖子”的威胁时，现行“科技体制”流行起一个主张，即解决“卡脖子”问题要靠加强基础研究。但是，这个主张不符合解决问题的逻辑顺序。

在问题的起点上，中国所有被“卡脖子”的地方都体现为可用的产品，如芯片、软件、设备等等；那么，解决问题的终点一定是中国能够自主供应这些产品。因此，无论基础研究多么重要，它都处于解决“卡脖子”问题的中间环节，都不可能绕过工业去直接解决问题。实际上，这个主张本身就说明科技体制与经济发展之间存在“脱节”的问题。

中国的“科技体制”是在1950年代伴随着工业化和计划体制的建立而形成的，它包括从中央政府到地方的主管机构及其所属的科研机构。从事后看，计划经济年代科技体制的最大缺陷是研发与生产的脱节，如研发机构与企业是分立的，它们彼此之间的联系是通过计划。但无论存在什么样的缺点，计划经济年代的“科技体制”却具有很强的任务导向特征。

例如，在科学院工作过的吴明瑜有一个总的评价：“当时科学院主要的力量跟军工紧密集合……其实中国科学院从来没有把理论研究放在最主要的位置。在‘文革’之前，有几次那么强调搞基础研究的时候，也没有把它放在最主要的位置，而是把军工放在前面嘛。”【13】

1956-1967年主持中国科学院工作的张劲夫回忆说，“参加‘两弹一星’研制任务的科学研究人员占全院科研人员的2／3。”【14】如果连中国科学院都具有如此明显的任务导向型特征，那么工业部门的科研院所就更是如此。

从总体上说，虽然那时的科研任务完全由行政部门以国家指令性计划的形式下达，但任务导向却具有重要的积极作用，在很大程度上抵消了计划体制的缺陷。不过，在后来对计划体制的否定中，任务导向型科研的积极作用既没有被从理论上识别和概括出来，也没有得到承认，而是被一并抛弃。

改革开放初期，国家曾经大幅度削减国防经费并大量取消国防科研项目，同时中国工业走上主要依靠引进来实现技术进步的道路。这些变化使那些曾经主导了中国科技发展的国家任务迅速消失，而任务的消失则使科研受到忽视。这种情况引起科学界的忧虑和呼吁。

1986年2月，在中国科学院89位院士的建议下，国务院正式批准成立国家自然科学基金委员会。1986年3月，四位著名科学家的建议得到邓小平的重视和同意，促成中国政府推出了“中国高技术研究发展计划”（简称“863”计划）。

“863”计划对中国的“科技体制”产生了深远的影响。它在历史上第一次采取了“专家决策管理制”和不再按行政系统下达经费的拨款制，在计划的各个领域设立首席科学家职位和专家委员会；科研项目由专家评审决定，经费跟着项目走。后来这种“专家决策管理制”逐渐扩散，成为其他所有国家科技计划的基本模式。这些改革具有积极的意义（尤其对于保住科研而言），但也留下科研系统可以转向“自我服务”的漏洞。

“863”计划四位倡议者合影（左起：王大珩、王淦昌、杨嘉墀、陈芳允）

在市场化改革中，绝大多数地方所属的科研院所都实行了转制。从1999年起，最后242家原来属于各工业主管部门的科研机构实行转制，或转变为科技型企业，或整体或部分进入企业，或转为技术服务和中介机构等。至此，计划经济年代建立的工业科研院所基本被撤销。

这个变化使“科技体制”的组织管理范围大大缩减，而大学的地位则得到很大提高。不过，从21世纪初年开始，中国越来越多地出现企业内设研发机构的现象。那时，华为和中兴通讯的生产人员就已经不到总员工的10%，而研发人员的比重数倍于此——这是中国从来没有过的企业形态。当汽车工业出现自主开发企业后，它们中的每一家都必须建立起数千人的研发中心，否则无以自主开发车型。这种情况逐渐成为工业的主流。

“科技体制”的基本特征也发生了一个深刻的变化，即从“任务导向型”转变为“成果转化型”。

随着经济情况越来越好，国家设立越来越多的科技计划，包括发改委和工信部等政府部门分管的专项计划。但是，所有这些计划都遵循“线性模式”的假设：技术进步的过程就是从先进研究产生“成果”，然后把“成果”转化为生产力。于是，“成果转化”就成为中国政策语汇中的高频率关键词。为了促进“成果转化”，国家不仅于1996年专门立法，而且采取了多种政策手段促进“转化”，但“成果转化难”或“创新成果的转化应用效率低”成为一直绵延至今的现象。

“成果转化”的逻辑其实并不成立，即使基础研究是重要的。如果能够有一项细致的研究去分析国家科技计划的项目，那么它一定能够证明决定这些项目能否有用的条件：

（1）如果项目是由已经具有足够强大基础的工业或工业研发机构来执行，那么就可能取得较好的效果，但它们也就不属于“成果转化”模式了。

（2）如果项目是尚无工业基础的原理性突破，那么就需要等待工业去解决所有为产业化所需要解决的问题。但这也不是“成果转化”模式，因为工业此时不是被动接受者，而是使这些研究能够有用所不可或缺的创造者。

（3）如果国家科技计划的项目只是从科学家的想象或认知开始，但工业既没有基础也没有介入的意愿，那么这些项目就会成为无用的，而这样的项目恰恰是遵循了最纯粹的“成果转化”逻辑。

事实上，中国在高技术领域的突破主要是中国工业崛起的结果，而不是“科技成果转化”的结果。从早期突破的电信程控交换机到后来的智能手机、半导体显示器、互联网应用技术、消费级无人机、光伏、锂电池，和能够大规模使用的新冠病毒疫苗等等都与国家科技计划无关，亦即与“成果转化”无关。

今天，中国在集成电路上的顽强成长也是由工业所驱动，没有“成果转化”什么事。基础研究当然对中国的科技发展做出贡献，但其最大也是最无可替代的作用，是为工业培养了受过科学训练的大学毕业生。因此，理工科高等教育是重要的，为理解技术的科学原理并发现新原理的基础研究是重要的，但声称单方面加强基础研究就能够解决“卡脖子”问题显然是有误导性的。

到中国遇到“卡脖子”问题时，“科技体制”已经变成一种自我服务式的科研模式：

（1）跟随国外的研究议程选题，然后申报国家资助的项目，并由同样是跟随国外研究议程的专家评审项目申请。

（2）只要拿到钱，就总能做出“成果”，不管是以论文、样品还是专利的形式，因为课题形式的项目总可以通过专家评审而结题。

（3）由于这样的“成果”很难用成败来衡量，所以就形成了按“中间状态”而不是按结果的评价和奖励方式，特别典型地表现在“帽子”横飞的现象上。例如，在国家层次上，科技人员有“院士、千人、长江、杰青、青千、青江、优青、青尖”八大“铁帽子”，其他各类人才称号（省市级）堪称全世界最复杂和最丰富的。这种在中间过程就把科技人员分为三六九等的评价方式，反而证明“成果转化难”的实质问题是，国家科技计划在大量支持与解决实际问题无关的研究项目。

美国对中国发动的贸易战和技术战冲击了中国社会，也冲击了中国工业和科技界，而提出“科技自立自强”则是政治领导层对这个冲击的回应。如果中国能够经受住这种冲击，就必须改变把科技发展与经济发展割裂为两个主题的政策思维和体制，从中国发展的全局来把握科技进步的问题。

从全局看，完成有关发展的重大任务是高于任何局部议程的，而完成这些任务的途径要靠工业和基础研究的紧密结合。因此，在科技方面实施新型举国体制的意义，也同样是在完成重大任务的导向下，把原来的“脱节”重新联系起来。这大概是中央科技委员会的最大任务。

新型举国体制的意义：将“二分法”割裂的各种“脱节”联系起来

我们以金融和科技两个领域的例子说明，新型举国体制的一个主要任务是把被部门分割造成的各种“脱节”重新联系起来。这些“脱节”有其历史原因，但因“二分法”思维而加剧。工业是中国经济发展的主动力，但政府一些部门却离工业本身越来越远，反而借压制工业来扩张权力。

例如，对传统工业的抛弃与金融自我服务的取向具有一致性，解除金融对工业投资的责任更符合金融自由化的底层逻辑；“科技体制”要求把大部分资源拨给它并由专家们来决定用途，其理由是他们的高精尖研究项目决定经济发展，虽然这些项目的议题大多是跟随美国，而且大部分不产生什么实际效果。

局部利益当然不只是金融和科技，如环保部门不断要求以牺牲工业发展来提高空气质量指标，哪怕是极端气候造成的指标下降也要以工业减排来“对冲”，原因很可能是，这些由它自己定的指标可以为其官员赢得升迁的“政绩”；而权势更大的部门则是在限制本国工业产能的同时，力促对外资的彻底开放，虽然人们不明白，为什么受到限制的传统工业一旦换成外资所有就变成“先进”的、就不过剩了，等等。

部门利益是老问题，但由于行政体制变化等客观原因，工业逐渐失去与政治领导层的直接联系，导致一些部门的权力扩张抑制了工业发展，但问题却难被重视。

虽然把各种“脱节”重新联系起来会触及到既有的利益结构，但这也恰恰说明，新型举国体制应当发挥的核心作用是重申经济发展的人民性，以党直接联系人民和工业，而非诉诸部门体制的方式去完成重大任务——重振增长就是其中最重要的任务之一。

建立新型举国体制的根本意义是以党领导人民的方式“解除”对国家经济和社会发展的任何“束缚”，放眼全球、放开市场、放开增长，使整个社会发展出实现民族伟大复兴之抱负的能力。

结语

从支持实施扩张性宏观经济政策的立场出发，本文兜了一个大圈子，目的是讲清楚阻碍中国经济增长的主要矛盾。中国迫切需要实施扩张性的宏观政策，因为就像余永定老师讲的那样，增长是最重要的。反对这个立场的人经常把讨论拉入在给定生产结构下的供给与需求之间平衡的问题，拿纸上算出来的“潜在增长速度”来说事。

但是，重振中国经济增长的核心问题完全不是在现有结构下的平衡，而是解放被“二分法”思维压制的生产体系，从而释放需求和供给两个方面的增长动力（经济增长就是这两个方面通过彼此互动而共同增长）。通过扩张性宏观政策来恢复和增加对于工业的投资，不仅可以扩大眼前的需求，而更重要的是促进基础广泛的产业升级和持续的技术进步，使中国经济再上台阶。

因此，以伟大复兴的“世界观”打破自我设限才是推动中国经济回升向好的关键。

注释

【1】《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，国发〔2013〕41号，2013年10月18日，中国政府网：https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2013-10/18/content_4854.htm?ivk_sa=1023197a#。

【2】全文见：《工业和信息化部关于印发钢铁工业调整升级规划（2016－2020年）的通知》，工信部规〔2016〕358号，2016年10月28日，发改委网站（原文已从工信部网站删除）：https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fzzlgh/gjjzxgh/201706/t20170621_1196816.html。

【3】 陈雯：“订单饱满被列入产能过剩行业，造船企业贷款‘无门’”，中国战略新兴产业，2023年9月1日，https://a-mp-weixin-qq-com.observersnews.com/s/MLOnKeLkFOeVC4GoKoAnsQ。

【4】《国家发展改革委等部门关于促进炼油行业绿色创新高质量发展的指导意见》，发改能源〔2023〕1364号，2023年10月10日，中国政府网：https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202310/content_6911599.htm。

【5】 “美媒报道：中国或很快超美成最大炼油国”，《参考消息网》2020年11月24日，http://www.cankaoxiaoxi.com/finance/20201124/2425414.shtml。

【6】 王林：“全球炼化产能将持续增长，成品油或将‘不敌’石化产品”，《中国能源报》2023年12月25日，第11版。

【7】李晨阳：“为什么脱钩黄金的美元仍然是世界货币：企业组织能力与国家结构性权力”，待发表稿，北京大学政府管理学院，2023。

【8】 数据来源：BP Statistical Review of World Energy/Energy Institute Statistical Review of World Energy。

【9】 引号内的话见：“王毅国务委员兼外长就出访南太岛国接受中央媒体对话”，《中华人民共和国外交部网站》2022年6月5日，https://www.fmprc.gov.cn/wjbzhd/202206/t20220605_10698766.shtml。

【10】根据世界银行数据，2022年，OECD（经合组织）国家总人口为13.8亿人，而中国为14.1亿人。

【11】 Muriel Dal Pont Legrand and Harald Hagemann, “Do productive recessions show the recuperative powers of Capitalism? Schumpeter’s analysis of the cleansing effect,” Journal of Economic Perspectives, vol. 31, no. 1 (2017), p. 253.

【12】到2021年9月下旬，限电停产的情况已经席卷到十几个省；到9月26日，东北三省毫无预警地对居民拉闸限电，致使各地“限电停产”的消息迅速成为全国压倒性的舆论话题。

【13】吴明瑜口述、杨小林访问整理：《科技政策三十年——吴明瑜口述自传》，长沙：湖南教育出版社，2015，第43页。

【14】张劲夫：“请历史记住他们——关于中国科学院与‘两弹一星’的回忆”，《人民日报》1999年5月6日，第1版。

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