五、巴基斯坦的政治合法性建设

在对战争与民族主义关系的研究中，许多学者都强调了法国大革命和拿破仑战争在国家建设上的关键作用，这两次战争相比以往激发了一种新型战争，整个国家都参与到战争中。推行民族主义成为提高国家能力的一个重要部分，战争和军队成为“国家／民族的学校”，是“民族主义的摇篮”。战争和外部威胁的存在不仅是国家渗透和控制社会的重要推动力，而且还可以建立“我们的意识”和发展出国家认同。然而战争对民族建设的促进作用是有条件的，战争并不总是能够促进民族建设和民族团结，它也可能会激化国内原有的民族矛盾和冲突，尤其是在战争前民族关系就处于四分五裂状态的国家。

在20世纪初至20世纪30年代，由于穆斯林和印度教徒之间的宗教冲突以及英国分而治之的政策，民族观念在穆斯林群体中广泛普及，促进了穆斯林民族主义的勃兴，推动了巴基斯坦的成立。巴基斯坦在1947年8月宣布独立，同年10月就与印度因克什米尔问题爆发了第一次印巴战争。因此，巴基斯坦的民族国家建设从一开始就是在战争状态下进行的，在某种程度上，巴基斯坦将国家建设和国家生存等同于战争努力。

1947年，一列载着穆斯林难民的列车在印度北部从德里开往拉合尔的路上。纽约时报

为了能有效地抗衡印度，巴基斯坦加强了对民族国家的整合。教派、族群和语言认同等方面存在的巨大差异使巴基斯坦的民族整合成为一项艰巨的任务。正如贾弗雷罗·克里斯托弗（Jaffrelot Christophe）所言，巴基斯坦是“没有民族的民族主义”。西巴基斯坦主要由旁遮普、信德、俾路支和普什图四个主要族群组成，东巴基斯坦主要是孟加拉人，这些不同的族群有着独特的历史、语言、文化及政治诉求。孟加拉民族主义、信德民族主义、俾路支民族主义、普什图民族主义等地方民族主义和分离主义先后兴起，严重影响了巴基斯坦的民族整合。

在建国初期，为了有效地对抗来自印度的安全威胁，巴基斯坦在国家结构上进行了调整，试图通过加强中央集权，来对抗地方民族主义，实现民族整合。在1940年的拉合尔协议中曾给予省级政府自治权，真纳也曾计划把巴基斯坦建成联邦，致力于将给予未来国家的省级政府与美国、加拿大和澳大利亚的州或省同样的自治权。但在真纳成为总督和制宪会议主席后，就公开抨击“地方主义的毒药”。在国家结构是单一制还是联邦制问题上，真纳最终选择了一种单一制的安排。

1955年，面对孟加拉民族主义的分离倾向和印度的安全威胁，联邦政府实行“单一方案”：西巴的几个省和土邦合并为一个行政单位，建立强有力的中央政府。

语言在创造归属感的边界方面起着中心作用，而这种边界是由国家身份的选择形成的。从原则上讲，语言整合可以为国家整合提供黏合剂，有助于在一个国家的领土上建立政治联盟并由此进行国家建设。语言作为民族的基本特征之一，它能表达、显现和传承民族的共同体意识。民族语言是民族共同体形成的基础，因而统一语言、增进民族语言认同是建构民族共同体的重要途径。为了加强民族认同，巴基斯坦把乌尔都语定为国语。乌尔都语无法与巴基斯坦任何省份的语言等同，这有利于国家的融合，并且它与伊斯兰教诞生地的中东地区有着明显的密切联系。

尽管如此，把乌尔都语定为官方语言也造成了族群冲突。语言问题使西巴基斯坦的生活变得复杂，信德人、俾路支人、普什图人和旁遮普人的语言各不一样。“宗教上使用阿拉伯语，在家里说一种地区语言或方言，在学校里学习英语和乌尔都语，在俾路支说波斯语。”孟加拉人也反对这一语言方案，因为“这意味着孟加拉人面临着学习四种语言的需要：用于阅读可兰经的阿拉伯语，用于政府和其他官方目的的英语，作为国家语言的乌尔都语以及母语孟加拉语”。统一语言的努力并没有达到民族整合的效果，反而激起了不同民族对中央政府的怨恨，加剧了民族分离主义的倾向。

霍布斯鲍姆（Eric Hobsbawm）认为良好的族群关系是建立在政治权力平衡上的。有研究表明，具有不同族群背景的个人如果看到他们自己在国家级政府中有代表，就会产生国家认同；相反，如果他们的各种联盟仅限于同族群之中，并且如果在统治精英中找不到同族群的人，那么他们就会发现他们的族群身份认同比民族／国家共同体的团结及共同政治命运的主张更有意义。在巴基斯坦民族建设的过程中，语言只是造成西巴基斯坦统治集团和孟加拉民族主义者之间裂痕的许多严重不满之一，而族群间政治权力的不平衡则对巴基斯坦的民族整合造成了灾难性的打击。

文化和语言多元化的需求被经济和政治权力分享的问题所强化，形成了孟加拉人的主要怨恨。巴基斯坦独立后，政治权力几乎被西巴基斯坦的族群垄断。孟加拉人抗议东巴基斯坦在联邦的地位不如西巴基斯坦，国家事务不仅由西巴基斯坦人控制，而且东巴基斯坦的行政机构也由来自西巴基斯坦的行政人员控制。例如，1959年在东巴基斯坦只有349名孟加拉人担任高级公务员，仅占东巴基斯坦高级公务人员总数的9.6％，巴基斯坦47名高级军官中没有一个是孟加拉人。

不仅如此，经济上的分歧也在不断地激发孟加拉人对西巴基斯坦产生怨恨。来自东巴基斯坦出口的财政收入主要用于西巴基斯坦的工业化建设，忽略了东巴基斯坦的发展需求。1971年，尽管东巴基斯坦有7500万人，西巴基斯坦有5500万人，但东巴基斯坦的医院床位只有6000张，西巴基斯坦却有26000张；西巴基斯坦有171所大专院校，东巴基斯坦只有162所。政治、经济、文化上的剥削与不平等使孟加拉人对中央政府越来越不满，孟加拉民族分离主义蓬勃发展。

除此之外，巴基斯坦政府所采取的歧视性措施和规则也造成了其他少数族群的边缘化，使得他们的认同转向传统的部落权威。巴基斯坦建国后，俾路支地区先后发生5次大规模武装叛乱皆与此有关。

战争不仅没有促进巴基斯坦的民族整合，反而加速了孟加拉分离主义的发展。尽管1965年的第二次印巴战争没有在印度－东巴基斯坦边境发生交战，但战争在事实上进一步加强了孟加拉人对西巴基斯坦的疏离。许多东巴基斯坦领导人抱怨中央政府并没有对东巴基斯坦的防卫做出充分的安排，如果印度采取进攻，东巴基斯坦根本无法抵抗，而且政府通过玩弄克什米尔问题来合理化的巨额的国防开支也只是给西巴基斯坦提供安全保障。这些宣传钝化了巴基斯坦的反印宣传，并且在东巴基斯坦产生了对印度的善意。

在这种背景下，东巴基斯坦试图寻求更大的省级自治要求和经济平等，但遭受了中央政府镇压，孟加拉民族主义向极端化方向发展。多次战争和长期备战消耗了巴基斯坦的大量资源，削弱了巴基斯坦的国家能力。较低的国家能力为组织叛乱提供了政治和军事机会。1971年巴基斯坦爆发了内战，并导致了第三次印巴战争，巴基斯坦遭到肢解，东巴基斯坦独立成为孟加拉国。

1971年12月16日，巴基斯坦东部战区指挥部Niazi中将（中）在印军Aurora中将（左）的注视下签署投降书

第三次印巴战争后，为了维持国家的统一，巴基斯坦对单一制国家结构进行了调整。1971年巴基斯坦废除了“单一方案”，建立了旁遮普省、信德省、西北边境省和俾路支省等四省。1973颁布的宪法更有利于联邦主义，巴基斯坦设立了一个共同利益委员会，中央政府和四个省的代表拥有平等的权力，监督各种事务。它还授予其他省与旁遮普省在参议院中相同数量的席位。虽然参议院在金融事务上几乎没有发言权，但这项改革在一定程度上削弱了旁遮普省的影响力，尽量实现了各省间的权力平衡。

然而，自齐亚·哈克（Muhammad Zia-ul-Haq）时代以来，“旁遮普主导”的观念在全国范围内得到了越来越多的认同。除此之外，巴基斯坦试图通过伊斯兰教来加强国家的认同。1973年宪法确立伊斯兰教为国教。1977年齐亚·哈克启动了伊斯兰化进程，试图将巴基斯坦转变为一个神权国家。1978年齐亚·哈克宣布设立意识形态委员会，未来巴基斯坦的法律体系将建立在伊斯兰教法基础上，其最终目标是让伊斯兰教法成为所有法律的基础。为了全面推行伊斯兰化，齐亚·哈克上台后大力发展宗教学校。在贝·布托（Benazir Bhutto）和谢里夫（Muhammad Nawaz Sharif）政府时期，宗教学校在军队的支持下继续发展，在穆沙拉夫政府时期达到了2万所。

虽然伊斯兰教是巴基斯坦建国的基础，但它无法维持这个分裂的国家。伊斯兰教不足以阻止孟加拉脱离，事实证明，它不足以满足多语言和暴力倾向的西部地区的需要，也无法有效消除地方民族主义。伊斯兰教从未给齐亚·哈克政府所希望的意识形态凝聚力，相反由国家支持和推行的伊斯兰化加剧了巴基斯坦伊斯兰教内部的宗派分歧，并促进了伊斯兰极端势力的发展。大量的宗教极端组织开始干预国家政治，不断进行恐怖暴力活动和公开对抗政府，挑战政府的权威，严重影响了巴基斯坦的国家稳定。

政治权威的合法性来源主要有两个：一个是象征性来源，如意识形态、神权统治和世袭传统；另一个来源是实用主义标准，主要是政权的绩效。虽然这两种合法性来源经常混合在一起，但在当代世界，政治合法性主要还是来自实用主义。政治合法性与公共物品的提供紧密联系。

威默（Andreas Wimmer）对索马里和博茨瓦纳的研究表明，民族国家认同不是族群同质性（ethnic homogeneity）的产物，而是由公共物品的包容性提供所产生的。一个组织良好、有能力、能够提供公共物品－道路、学校、医疗服务和清洁用水等——的国家，代表着管理精英与公民之间不断交流的、有吸引力的合作，政府提供公共物品以换取民众对国家的政治忠诚和支持。在能够有效提供公共物品的国家，其国家建构较为容易。相反，当政治和社会经济公共物品的供给长期低于社会的最低可接受水平时，政府统治的合法性会逐渐丧失，这为反政府组织的动员和招募打开了机会窗口，进而可能推翻现存的政治秩序。

在这个常年处于备战状态的国家，巴基斯坦政府为社会提供的公共物品极为有限。国民教育是塑造国家认同和政治合法性的重要手段。自20世纪90年代末以来，政府在教育方面加强了投资供给。政府制定了“1988—2010年国家教育政策”，与联合国教科文组织合作编制了“全民教育国家行动计划”。这些计划的目标是到2010年实现普及初等教育，减少基于性别的不平等，并提高初等教育的质量，但这些项目因资金不足在实际施行中收效甚微。

至2018年巴基斯坦的中学入学率也仅为37.4％，远低于世界平均水平的66.3％。巴基斯坦政府在公共物品提供方面能力薄弱还体现在：每千人医院床位数在1960年时为0.56，至2014年时只有0.6；新生儿死亡率（每1000名出生并存活下来的婴儿在满28天前死亡的比例）从1971年的7.37％下降至2018年的4.2％，仍比世界平均水平的1.77％高出不少；通电所需时间天数（指永久性接通电力所需要的天数）尽管从2013年的180.7天降至2019年的112.65天，仍大大高于世界平均水平的82.5天。

长期的战争和备战状态促使巴基斯坦将大量资源向国防部门倾斜，1947—2018年军事支出占中央政府支出年均达到39.12％，留给经济和社会发展的资金很少。资金不足成为巴基斯坦政府难以为社会提供足够公共物品的重要原因。长期的战备和战争削弱了巴基斯坦向社会提供公共物品的能力，对政府政治合法性的建设产生了阻碍作用。

六、结论

在战争与国家建设的关系上，掠夺理论根据西欧近现代国家形成的历史经验认为：战争能够加强国家建设。巴基斯坦自从其独立之时至今，与印度多次发生战争且长期处于备战状态，为我们检验和发展掠夺理论提供了具体案例。面对严重的外部安全威胁，巴基斯坦为了能够在军事对抗中取得与对手相抗衡的实力，将中央政府支出的大部分资源投入到采购武器和军事人员的训练中，确实大大地提升了其军事建设的现代化水平。

然而，对外部军事援助的依赖也影响了巴基斯坦军事建设的连续性和稳定性。巴基斯坦落后的经济并不足以长期维持一支规模庞大、高水平的现代化军队，随着外部军事援助水平的下降或援助撤回，巴基斯坦的军事建设不可避免地出现较大波动，进而对军队的战斗力产生负面影响。

在掠夺理论中，蒂利认为准备战争使得统治者不可避免地陷入巧取豪夺，它建立起需要维持自身和常常比它所服务的陆军和海军增长快得多的税收、供应和管理的基础机构。国家机器的发展又能够提高政府的汲取能力。但多次战争和长年的战备状态并没有促进巴基斯坦政府汲取能力的提升，巴基斯坦的汲取能力几乎一直都低于预期。一国汲取能力水平的高低不仅与该国的权力机构对社会的渗透和控制程度紧密相连，而且还与该国的社会经济发展水平有关。

在巴基斯坦这个案例中，虽然巴基斯坦在独立后其经济一直以较快的速度增长，但由于它的经济总量规模较小、发展起点低，不能为政府汲取能力的提升提供更多的资源。大量流入的外部经济援助也在一定程度上削弱了巴基斯坦加强国内税务、统计和监督等政府部门的改革动力，政府权力对社会经济的渗透和控制程度依然有限。

在战争与政治合法性建设方面，战争不仅没有促进巴基斯坦的民族建设，相反，还导致了巴基斯坦爆发内战，国家分裂。战争和外部安全威胁的存在不仅放大了原本就存在各族群间的不平等与怨恨，刺激了孟加拉人和俾路支人分离主义的勃兴，而且还消耗了巴基斯坦的大量资源，使政府在公共物品供给方面举步维艰，阻碍了政府政治合法性的建设。

这验证了泰勒（Brian Taylor）和波特（Roxana Botea）对阿富汗和越南的研究：倘若国家中存在一个过去长期占据重要政治地位的核心族群，战争促进统一国家意识的形成和发展；若这个国家缺乏一个核心民族，且在战前民族间矛盾重重，战争不仅不会促进该国的政治合法性建设，还会起到阻碍作用。