三、巴基斯坦的财政汲取能力建设

战争或外部安全威胁的存在，往往能够迫使统治者必须相应地加强统计、信息、国家安全和警察等相关部门，进而带来国家机构的整体扩张，提升国家能力。汲取能力是国家动员社会经济资源的能力，它是国家能力的基础、核心和最集中的体现，是一项基本能力。从经验上看，征税经常被用作衡量国家财政汲取能力的重要指标，因为财政收入是国家能够履行其制定和执行社会公共政策、加强军事力量，保证不受外敌入侵等国家职能的基础。

值得注意的是，尽管征税能力对国家建设具有重要作用，但对国内征税并不是国家收入的唯一来源。食利国家依靠石油、天然气和矿藏等自然资源的收入来维持国家机器的运转。这些国家并不像其他国家那样高度依赖税收，但它们对社会的渗透和控制未必更浅、国家能力也未必更弱。

因此，如果使用更常见的税收占GDP比重这一指标，就有可能会低估巴基斯坦的汲取能力。所以，本文将使用采克·库格勒（Jacek kugler）等人开发的“相对政治汲取能力”（relativepolitical extraction，RPE）这个指标衡量巴基斯坦的汲取能力。相对政治汲取能力指的是“政府把部分国民（经济）产出用于实现公共（政策）目标的能力”。

自1947年独立以来，巴基斯坦与印度进行了多次战争，长年面临着来自印度和阿富汗的外部安全威胁，对巴基斯坦的军事能力建设产生了重要的影响，促使其不断加强军事现代化建设，提升军事实力。然而，长期的战争和战备状态的存在并没有显著增强巴基斯坦的汲取能力。虽然巴基斯坦的汲取能力在每次战争和重大安全威胁后都有略微的上升，但它的汲取能力长年低于预期。

这表明战争和战备状态的存在会促使统治者加强国家的汲取能力这一假定是有条件的。一般而言，政府的汲取能力主要受到两大因素的影响：一个是社会经济的发展水平，另一个是国家机器对社会经济的渗透和控制程度。这两个因素共同决定了政府汲取能力的规模大小。在社会经济发展水平低下的情况下，就算政府对社会经济的渗透和控制程度很高，政府的汲取能力也是有限的；相反，虽然社会经济发展水平很高，但政府对社会经济的渗透和控制程度很低，政府的汲取能力依然是有限的。

长期以来，战争和外部安全威胁的存在使巴基斯坦的国防开支不断增加，阻碍了巴基斯坦的经济发展，导致其财政汲取能力长期低下。作为发展中国家，农业是巴基斯坦的经济基础，在国民经济中占有较高的比重，其工业基础则比较薄弱。在巴基斯坦成立之初，农业占GDP的36％，占出口总额的60％，吸收了56％的劳动力；虽然工业增长较快，但只占GDP的20％，仅吸收了18％的劳动力。农业部门不可避免地成为国家财政收入的主要来源，其中原棉、黄麻等农作物出口的关税更是占据巴基斯坦中央财政收入的80％。

第一次印巴战争的战败使巴基斯坦意识到经济实力在战争中的重要作用。为了实现富国强兵，巴基斯坦制定了一系列经济发展计划，主导政策是发挥私营企业的作用，优先发展轻工业。由于私人投资在资金、技术等方面不足，政府承担了实现工业化的重任。政府通过大量增加实物和人力资本投资，实现了工业的快速发展，并建立了强大的经济机构，特别是巴基斯坦国家银行等机构的建立为经济的发展奠定了基础。

到1960年，巴基斯坦的固定投资占其GDP的比例从1949年的4.1％上升到11.5％，其中公共投资占资本的近三分之二，制造业占GDP的比重从1949年的约6.4％上升到1960年的约10％，但是这种增长却是在主要依靠外国援助的基础上实现的。而且工业的发展进一步加剧了贫富差距和地区差距，工人和农民的生活水平并没有得到明显的提高，东巴基斯坦和西巴基斯坦发展不平衡问题愈加凸显。

为了减轻东巴基斯坦和西巴基斯坦地区间和地区内的发展不平衡，促进经济更好地发展，巴基斯坦政府制定了第三个五年发展计划（1965—1970年），预计投资520亿卢比，目标为在计划的五年内实现GDP增长37％，年均增长6.5％，重视基础工业和制造业的发展，鼓励农民增加生产等。然而“三五计划”一开始就遇到了困难：1965年第二次印巴战争爆发，援巴财团推迟了对巴基斯坦的援助，1965-1966和1966-1967两个年度又遭受旱灾。

政府不得不对“三五计划”做出必要的调整：更加重视农业的发展，鼓励农民发展以农产品为原料的农产品加工工业，暂停周期长、投资大的项目。因此政府在农业方面开始实施绿色革命，将农业发展的侧重点从依赖土地制度改革转向依靠农业生产技术创新上来。尽管“三五计划”的总目标未能按计划实现，1965—1970年巴基斯坦GDP仍取得了年均增长5.8％的成绩。

农业产量年均增幅从1960—1965年的3.8％上升到1965—1970年的6.4％；制造业占GDP的比重从1960年的9.91％上升到1970年的13.44％，年均增长率接近10％。随后，巴基斯坦准备开始实施第四个五年计划，投资总额为750亿卢比，主要目标是有效利用现有的资源保持经济发展的速度，减少地区间、地区内发展的不平衡，增强经济在绝大多数重要领域的自力更生能力。然而1971年爆发的第三次印巴战争和东巴基斯坦的独立中断了“四五计划”实施的进程，原有的经济秩序被打乱，政府无暇顾及经济发展。

1971年和1972年GDP的增长率仅分别为0.47％和0.81％，远远低于1970年的11.35％。随后，为了稳定国内局势，政府调整了经济发展政策，终止了制定中长期发展计划取而代之以年度发展计划。从1972年开始，政府对主要工业实行国有化，大力发展国营企业。政府先后接管了钢铁、重型机械、拖拉机装配和制造、水泥和石油化工等10类基础工业中的31家大型公司，并在此基础上建立国营公司。虽然通过国有化政策，政府掌握了经济的关键部门，在一定程度上加强了政府的经济力量，削弱了大资产阶级的实力，但是过激的国有化政策打击了私人投资者的积极性，私人投资急剧下降。

在布托时期私人投资在工业投资中的比重从92％下降到27％，到1976-1977年度时私人投资额连1970-1971年度的五分之二都不到。战争和国家分裂对巴基斯坦的经济发展造成了较大的破坏，巴基斯坦的工业发展陷入困境，1968—1978年这十年被称为巴基斯坦“灾难的十年”。

1980—1992年，巴基斯坦经济一直以较快的速度增长，GDP年均增长6.6％。1993—2003年，巴基斯坦的经济增长放缓，GDP年均增长率仅为3.7％；农业和服务业的增长与1980年代相比变化不大，但制造业的增速却大幅放缓了。在此期间，软弱的政府发现很难处理不断恶化的宏观经济与累积的债务，政府开始进行改革，大大放宽对国内外投资者的投资管制，扩大私营部门的作用，鼓励私营部门参与基础设施建设。

2001年，印巴关系紧张，两国再度处于战争边缘，这一年巴基斯坦政府增加了国防支出，在经济方面的投入减少，这一年GDP增长率仅为1.98％，远远低于2000年的4.26％。2004—2009年，经济增长速度明显加快，GDP年均增长率为5.9％。2004-2005年度的增长率更是达到9％，政府认为这是对过去的重大突破，令经济走上了新的增长轨道。虽然农业、制造业和服务业继续保持增长，但是增速并不稳定。

巴基斯坦GDP增长率1999-2009世界银行

2010-2018年，GDP增长率一直稳定上升，从2010年的1.61％升至2018年的5.83％，年均增长率为4.29％。其中，工业年均增长率为4.01％，工业产值占GDP的19.43％；农业对GDP的年均贡献份额为23.61％，年均增长率为2.15％，但农业的增长并不稳定。

虽然巴基斯坦在独立后其经济一直在增长，但它仍然是一个穷国。按市场汇率计算，2008年人均GDP仅为887美元；而且城乡地区发展也很不平衡，在全国范围内，农村贫困率比城市地区高出60％以上，人均收入只有全国的一半，60％的人口生活在贫困线以下。按现价美元计算，2018年巴基斯坦的人均GDP收入为1482美元，是当年世界平均水平的13.1％，仅比世界最不发达国家平均水平高出428美元。由此可见，巴基斯坦有限的经济发展水平及其规模并不能够为其政府汲取能力的提高提供多少助益，政府能够从社会经济中汲取的资源依旧是非常有限的。

战争和外部安全威胁的长期存在，促使巴基斯坦将国家部门、机构能力建设的重点偏向国防部门，忽视了非国防部门机构的能力建设。除了经济发展水平和规模外，政府的征税体制及其对社会经济的渗透和控制能力也对巴基斯坦政府的汲取能力产生了不良影响，削弱了政府的汲取能力。巴基斯坦封建主义盛行，据统计，7％的地主拥有51％的土地，其中最上层的1％的地主拥有30％的土地，大地主控制省级穆斯林联盟。拥有如此强大集中的政治经济力量，他们拒绝政府征收农业税。对于收入被民众隐藏的国家来说，财产税是一种有效的税收手段，因为它是对有形资产征收的。

但这遭到了地主阶级、传统的封建家庭和退役军官等阶层的强烈抵制。1959年，巴基斯坦国家税收咨询委员会曾建议不论收入来源都要进行征税，但这一建议被巴基斯坦政府所忽略。其后引入的财产税的效果十分有限。土地税与农业收入的比例不断下降，从相当于农民收入的3％下降到2％。到1970年代末，政府都没有采取任何有效的举措来增加农业税，尽管收入和土地价格普遍上涨，但税收却与此并没有多大联系。

1963年巴政府开始对不动产征税，而1970年政府又免除了对农业用地的征税，理由是对土地所有者来说农业是他们唯一的收入来源。1977年政府废除了土地收益金，取而代之的是普遍的国民收入税。1977年军事政变后，齐亚·哈克（Muhammad Zia-ul-Haq）先是暂停然后取消了该项政策，1979年恢复免除农业收入税的政策。1993年政府取消了农业的财产税豁免。1994年政府重新制定了一些扣减项目，以减少财产税的影响。然而农业财产税只占税收的很小部分，例如在1989年估计仅为1.15亿卢比。

20世纪90年代后，政府加紧了汲取体系的改革。在中央层面上，中央税务局变得更加独立。在地方政府层面上，各省政府被赋予了较大的财政权力。农业收入税和财产税被列入省级政府部门征收的科目；在第18条宪法修正案通过后，服务业销售税也只在省级范围内征收，而且所有其他收税权力都授予给地方政府。这些法律和政策为省级政府征收印花税、机动车税和娱乐税提供了理由和依据。

进入新世纪后，作为贸易自由化进程的一部分，穆沙拉夫（Pervez Musharraf）政府基本上遵循了降低税率以刺激经济的供给侧策略，2002年将最高进口关税从45％降至25％，整个关税结构也随之下降。虽然此举确实使税基扩大了，但这并不足以使收入大幅增加，政府的汲取能力依然薄弱。

巴基斯坦征税、统计和监察部门的能力低下对其政府汲取能力的提高也产生了阻碍作用。因为征税不仅仅关系到税务部门的征税网络，还与统计部门的调查统计和信息搜集能力、监察部门的监察能力密切相关。缺少必要的信息搜集、处理能力和监察能力，其政府的汲取能力也必然是有限的。该国只有百分之一的人缴纳所得税，60％以上的议员不申报纳税。

在巴基斯坦证券交易委员会注册的52800家公司中，只有不到三分之一的公司提交了纳税申报表，而在那些提交了申报表的公司中，只有五分之一的公司申报了利润。尽管巴基斯坦复杂的代扣所得税制度在遏制逃税方面确实发挥了重要作用，使纳税人的实际人数大大超过了估计的数字，但巴基斯坦的逃税现象依然惊人，政府仍未能对逃税进行有效的整顿。

外部援助在为受援国提供发展所需资金和技术的同时，它也可能减缓受援国国家建设的进程。不少学者认为长期大量的外部援助只是助长了受援国人民的贫困和官僚机构的腐败，逐渐使受援国陷入援助陷阱中而不能自拔。大量的援助可能会造成宏观经济的失衡，削弱受援国出口部门的竞争力，而且它也会导致受援国政府无动力推行良好的政策，放缓改革低效机构，进而阻碍受援国汲取能力的发展。巴基斯坦具有重要的战略位置，是“反共产主义”和“伊斯兰极端势力”的前线国家，这使得巴基斯坦能够将这种战略位置转换成利益，除了获得大量军事援助外，它还获得了大量外部经济援助。1960年，巴基斯坦接受的官方发展援助达到高峰。

据世界银行的统计，1960年官方发展援助净额占巴基斯坦国民总收入（GNI）的6.67％，占总资本形成的59.18％。1965年第二次印巴战争爆发，在该年，巴基斯坦获得的官方发展援助占其国民总收入的8.29％，占资本总形成的26.80％。1971年第三次印巴战争爆发，这年巴基斯坦所获的官方发展援助占其国民总收入的3.96％，占资本总形成的25.71％。

在1960-2018年间，巴基斯坦接受的官方发展援助年均占其国民总收入3.075％，远高于世界平均水平的0.234％。外部援助的大量流入，在减轻了巴基斯坦的外汇平衡压力、平抑粮价和为国民经济的总体发展提供一些必要条件的同时，加重了巴基斯坦的外债负担，使其原本就捉襟见肘的建设资金更加短缺，在相当程度上延缓了巴基斯坦经济发展和民生改善。

而且外部援助的不稳定也会对国家发展产生冲击，如1965年第二次印巴战争期间，外部援助流量的迅速下降给巴基斯坦的发展带来了灾难性的后果，破坏了国防与经济发展之间的平衡，并引发了导致1971年东巴基斯坦分离的潮流。就像在1996年、1999年和2008年一样，对外部援助的依赖也使得巴基斯坦在2013年春天不可避免地发生了外部支付危机，这种危机已经成为巴基斯坦经济的一个常见特征。

总而言之，从1947年巴基斯坦独立至今，在经过多次战争和重大安全威胁后，巴基斯坦政府的汲取能力并没有得到显著的提升，仍然低于预期。社会经济发展水平的落后和政府对社会经济的渗透与控制水平较低削弱了政府的汲取能力，使政府难以获得足够的资源去实现其公共政策目标。对外部援助的依赖，不仅削弱了巴基斯坦建立并强化其征税、统计和监察部门的能力，还导致其经济畸形发展和不稳定发展的态势，阻碍了政府汲取能力的提升。