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顾小徐:拜登产业政策的“两个主题”和“四个基本点”
第三个基本点,是保障美国供应链安全。
供应链安全是近两年由地缘政治和新冠肺炎疫情引发的一个新的世界性问题。出于对关键供应链安全的担忧,各国都从以前的全面全球化立场往回收,开始呈现一种“一般产业全球化+关键产业本地化”的发展趋势。
美国也非常担心自己的供应链,特别是半导体/芯片、稀土、医药。拜登的产业政策中就包含多项保障美国供应链安全的内容。
首先是开展系统性的供应链安全评估。
2月24日,拜登签署《美国的供应链行政令》,要求对半导体、高性能电池、关键矿产和原材料、药品开展供应链百日评估;对国防、卫生健康、信息通信技术、能源、交通、农业的供应链和工业基础开展专项评估。
评估内容主要是发现供应链中的风险,包括认定关键产品、技术、基础设施,分析美国国内的技术储备和生产能力,评估可能扰乱供应链的各种风险因素,并挖掘造成风险的原因。
评估后还要提出缓解供应链风险的建议,政策选项包括完善供应链风险管控相关机制,设立补贴支持项目,鼓励关键供应链回归美国,加大战略储备等。换言之,评估的目的不仅在于评估本身,后续一系列产业支持措施要立即跟上。
特朗普政府在2017至2018年就开展过一次大规模评估工作。2017年7月,特朗普签署13806号行政令,组织开展“制造业和国防工业基础与供应链韧性评估”。
那次评估工作相对偏重于国防军事相关的供应链,也没有像拜登这样指明具体要开展评估的产业。评估之后,美国对半导体制造,特别是东亚地区在半导体制造环节具有显著优势地位问题的重视程度明显加强。
其次是加紧供应链补短板。
尽管供应链安全评估尚未完成,美国的供应链补短板工作已经紧锣密鼓地开展起来。
在体制机制建设方面,拜登拟在美国商务部新设一个司局,专门负责监测国内工业基础能力,并对保障关键产品在国内生产提供补贴支持,为此请求国会提供的预算金额为500亿美元。
在具体产业方面,一些领域显而易见的对外依赖让美国耿耿于怀,半导体和稀土最为典型。
对于半导体,拜登决定响应各方呼声,为去年通过的《2021年国防授权法》中包含的“芯片法”的实施提供预算资金。芯片法的一项主要内容是为新建、扩大或改进半导体制造设施提供补贴,对单一项目的补贴金额最高可达30亿美元。需要注意的是,这笔钱不是用于研发,而纯粹是支持生产制造,特别是为半导体制造高昂的固定设备投资提供补贴。
对于稀土,美国国防部已开始利用《国防生产法》第三章下设的基金,为加强国内稀土生产能力提供支持。国防部今年2月为一家名为Lynas的稀土企业提供了3040万美元资金,主要用于轻稀土的开采和冶炼技术开发。这已是国防部利用《国防生产法》第三章基金为美国稀土生产企业提供的第4笔补贴。
再次是从关键供应链中剔除竞争对手的产品。
从特朗普时期开始,美国就已着手从关键供应链中剔除中国供应商。《2019年国防授权法》第889节规定,任何美国政府部门、政府采购承包商、接受政府资助的企业和机构,都不得在系统关键环节购买或使用华为、海康威视等5家中国企业的设备和服务。
特别是对于华为,为保障美国供应链,拜登政府对待华为的政策将与特朗普政府一脉相承。美国商务部长雷蒙多和白宫新闻发言人普萨基在不同场合均将华为称为“不受信任的供应商”,并表示拜登政府将确保美国的电信网络不会使用不受信任供应商的设备。
最后一个基本点则是强化盟友在实施美国产业政策中的作用。
拜登与特朗普的一项重要区别就在于对待美国盟友的态度。有些与产业竞争密切相关的政策从特朗普时期就已经启动,但由于美国盟友的配合,在拜登时期将得到更好落实。
首先是借助盟友巩固美国的创新和供应链基础。
美国国防授权法在冷战结束后的1993年就创设了“国家技术和工业基础”(NTIB)机制,指美国与其盟友国家中从事国家安全或军民两用技术和产品的研发、生产、维护的企业和研究机构之间的合作。最初仅限于美国和加拿大之间,2017年又加入了英国和澳大利亚。
美国国防部的一些采购项目只能限于NTIB国家。鉴于当前科技创新和供应链问题日益具有国家安全意义,美国正考虑在其他领域复制类似NTIB的机制,范围很可能扩大至德国、日本等相对外围、但产业和创新实力较强的盟友国家。
拜登在供应链评估行政令中就提出,要评估美国盟友作为关键技术和产品供应来源的可行性;对于目前主要由竞争对手提供的产品,要就形成替代供应链与盟友加强合作。美国要将关键领域的创新能力和供应链掌握在自己的盟友集团手中。对美国而言,所谓供应链回归,能回归美国本土更好,回归到盟友国家也是可以接受的选择。
其次是利用盟友控制关键技术流向竞争对手。
贸易和投资是技术外溢的重要渠道,特朗普时期已分别用大幅加强出口管制和外资安全审查控制住了这两个渠道,美国盟友在其中起到配合作用。
2019年美国根据《出口管制改革法》的规定,推动瓦森纳机制把光刻设备和技术、高端数控机床技术加入多边管制清单;近两三年,德国、英国、加拿大、澳大利亚纷纷修改外资安审规则,对投资于关键技术的交易加严审查,也是在追随美国的政策脚步。
在外资安审和出口管制方面与盟友加强信息交换和政策协调已经明文写在美国的法律中,拜登大概率会延续特朗普时期的政策,以“小院高墙”为策略,联合盟友共同限制来自竞争对手的企业购买或投资关键技术。
再次是联合盟友修改国际规则限制竞争对手。
经贸是产业的延伸,经贸规则一向是美国产业政策的重要组成部分,外资安审和出口管制起到了这个作用,国际经贸规则也是如此。
美国与其盟友在国际经贸规则领域影响产业发展的最重要的合作是企图修改WTO补贴规则。从2017年至2020年,美欧日三方贸易部长陆续发表了7份联合声明,内容逐渐聚焦到要制定约束产业补贴的新国际规则,并已在WTO提出该动议。
美欧日提出的新规则中的很多关键概念非常模糊,例如如何定义产能过剩、如何证明产能过剩与补贴之间的因果关系、什么是大额补贴、如何判断企业不再具有竞争力等等。这套规则很可能限制政府对产业的正当支持,阻碍产业发展。
美欧日原本计划于2020年春季制定出新规则文本,但时至今日尚未完成。据欧盟贸易官员透露,这主要是因为特朗普政府一直对WTO抱有敌意,导致美欧日三方内部产生分歧。因此,美国的盟友很期待拜登政府能“回归传统”,把约束“非市场经济国家扭曲市场竞争”的新规则继续推进下去。
- 原标题:顾小徐:拜登产业政策的“两个主题”和“四个基本点” 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 李泠 
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