【文/范子英】

财政统一：集中力量办大事

在1994—2000年间，中央财政名义上集中了全国一半的财政收入，但实际可支配的财力非常有限，大量的中央财力要兑现给地方财政的税收返还。以1995年为例，当年中央财政本级收入为3256.6亿元，其中的1867亿元要用于给地方的税收返还，税收返还占当年中央财政本级收入的57%。不过，整个分税制的机制设计是为了长期收益，中央财政拿到的是财政增量的大部分。到了2000年前后，中央财政状况才在本质上得到缓解，当年中央财政用于税收返还的部分仅占32%，可自主支配的财力占68%。

财政集中之后，中央财政做的第一件事就是地区间的财力均等化。在2001年到2015年这十几年里，经过中央财政转移支付的调节后，省份间人均财力的基尼系数从0.33下降到了0.25。

当前，人均财政支出最高的是两种类型的省份：要么是经济特别发达，如上海和北京；要么是特别欠发达，中央财政给予较多，同时，它们地理条件差，公共服务的提供成本更高，又因为人口密度低而缺乏规模经济效应，如青海、西藏。

中央财政做的第二项工作是缩小城乡差距。自2000年开始，试点农业税费改革，将一些面向农民征收的费用并入新改革的农业税中，尝试以规范的税收替代不规范的收费。2006年在此基础之上，全面取消农业税，在中国延续了2000多年的农业税宣告终结。农业税取消之后，基层政府运转和教育等公共服务的提供完全依赖于中央财政的转移支付。例如在农村税费改革期间，中央财政就专门设置了农村税费改革转移支付补助和取消农业特产税降低农业税税率转移支付补助，到2006年取消农业税后，中央财政也相应设置了缓解县乡财政困难转移支付补助。

为了扶持农业农村发展，财政部门不仅不向农业收税，还提供了大量补贴。补贴包括粮食补贴、农机购置补贴、种粮大户补贴等。此外，还对农村的水利建设和交通建设提供了大量的补贴。这些均等化的财政措施，体现出全局和多维的考虑，是中国特色社会主义的体现，与共同富裕的远景目标是一致的。

中央财政做的第三项工作是加大民生支出。自2003年提出公共财政的概念以来，中国财政开始逐步由建设型财政转向民生财政。此前，民生领域一直是地方财政不愿意投入的方向。首先是周期长、见效慢，并且更多是消耗性支出，要转化成经济增长需要很长时间，而地方官员的任期往往只有几年。其次是“跨区域的外部性”太大，劳动力的跨地区流动，会使得欠发达地区更不愿意在“人”身上投入。民生领域大多属于中央地方共同事权，仅依赖地方财政会出现严重的投入不足，需要中央财政进行协调和补偿。

为此，中央财政必须更注重长期、全局和多维的发展。最典型的是针对义务教育的免费政策，即“两免一补”（免学杂费、免教科书费、补助寄宿生生活费）。这项政策自2001年开始试点，到2008年已全面实现了免费的九年义务教育。此后，义务教育阶段的经费全部由财政承担，其中，中央财政承担了西部地区80%的经费、中部地区60%的经费。社会保障同样如此，每年中央财政都投入巨额的资金。以2015年为例，该年用于社会保障和就业的财政支出高达1.9万亿元，其中6596亿元是对社会保险基金的补助，特别是对部分地区养老基金的补助。¹

财政纵向失衡：从分税到分钱

在收入划分维度，分税制无疑是非常成功的。但是分税制并没有对财政支出进行调整，导致“事权在地方、财权在中央”，财政的收支出现了纵向失衡。为了缓解本级财政的压力，地方财政要么向上积极争取补助，要么“自力更生”，寻找其他的收入来源。分税制将土地相关的收入，包括土地出让金、房地产的营业税等，都留给了地方财政。地方政府于是从20世纪80年代的“经营企业”转向2000年之后的“经营城市”，将土地财政打造成了“第二财政”。结果是，地方政府在决定城市建设用地供应用途时，更倾向于增加工业用地和商服用地，以便招商引资，限制住宅用地的供给，来获得土地出让收入。

分税制在1994年之后的数次调整，将一个分税的制度变成了一个分钱的制度。在1994年的框架内，中央财政和地方财政都有各自的主体税种，随后的数次改革带来了两方面变化。一是取消了部分属于地方财政的税种，例如筵席税、屠宰税，更重要的是农业税和农业特产税。虽然这些税种的取消有更深远的意义，但留给地方财政的税种就少了。二是将主要的几个地方税种调整为共享税，其中包括所得税分享和“营改增”。所得税分享发生于2002年，是将地方企业所得税和个人所得税一并调入共享税。“营改增”发生于2016年，将完全属于地方税的营业税改为共享的增值税，虽然将增值税75∶25的分成比例改为五五分成，维持了地方财政收益，却彻底改变了税种管理权限。时至今日，中国前四大税种中，没有一个是地方税种。目前，政府全部的税收收入中，有70%是共享税收入，因而可以认为中央和地方财政（省、市、县）都是在这70%的税收中分成。在“分钱”制度下，每一级财政的税收来源高度雷同，极大削弱了分级财政体制的作用。各级财政也缺乏相应的税收管理权，无法因地制宜采取适宜的税收发展政策。

财政收入集中于中央，支出下沉在地方，造成每年有大量的资金在央地间反复流动。税收和中央转移支付对地方财政来说，虽然都是财政资金，但还是有两个本质的区别。

一是时间滞后问题。地方税收在当期就能够体现为地方财政收入，能够应付当期的财政支出。但是中央财政转移支付需要逐级拨付到基层，中间需要几个月的时滞，大量财政资金累积到年末。一个地方从上级财政获得的转移支付越多，积压到年底的资金就越多，越是在年底突击花钱。

二是“公共池”问题。地方财政的税收收入是有成本的，既包括征税成本，也包括税收给地方经济造成的效率损失，因此地方政府在花钱时会更加重视效率。从中央财政获得的转移支付，几乎都是来自其他地区的税收分成，既无需承担征税成本，也不带来本地经济的损失，这些资金的使用就不注重效率了。有研究发现，从中央获得的财政转移支付，更可能被地方财政用于援助无效率的“僵尸企业”。²也有不少新闻报道披露，存在大量的资金被用于地方政府形象工程的现象。

为了激励地方政府将资金用于特定领域，中央财政更多采用了专项转移支付的方式，但也仍然难免低效率。中国现有的三大类转移支付中，税收返还是1994年分税制和2002年所得税分享改革中确定的地方利益，一般性转移支付是按因素法计算的各地财力补助，地方政府可以自由支配从中央拿到的这两项补助。而专项转移支付一般都指定了使用领域，按照规定不能挪作他用，不仅如此，专项转移支付还要求地方进行比例配套。但是专项转移支付也存在严重的低效率现象。一是项目种类繁多、交叉重叠，不同部委往往针对同一个领域设置了类似的专项项目；二是项目分配规则不透明，人为因素也影响了资金的分配；三是跟地方需求相悖，专项转移支付要求地方配套，往往只有相对发达的地区才有财力配套，真正需要中央补助的欠发达地区却无力配套。

近年来，提高一般性转移支付比例的呼声越来越高。从图3—7也可以看出，自2011年开始，一般性转移支付超过了专项转移支付，但实际只是调整了各自的统计口径，还是有大量的转移支付是指定用途的。专项转移支付在现阶段有一定的合理性，特别是在约束地方行为和协调央地关系方面。

财政纵向失衡也从中央传导到省以下，导致基层财政压力剧增。在省以下，省和市财政同样也会集中财权，把一些优势税种或者优势企业划入本级财政，而将一些小税种留给县区财政，因此，越是基层的财政，其财权越小。在财权逐级减少的同时，事权是逐级增加的，几乎所有属地管理的事权，最后都压给了县区（以下）政府，如教育、社保等。

财政的收支缺口在不同层级是不同的，中央财政有盈余，省和市财政虽然有缺口，但是相对较小，基层财政的财力缺口是最大的。在2020年新冠疫情期间，中国的基层财政压力剧增，甚至到了影响基层政府运转的地步。中央财政于是创新性地推出了财政资金直达机制，将当年新增的部分资金直接下达到县区财政。2021年这种直达机制常态化，此后均有一部分中央财政资金可以直达基层，缓解基层压力。