面向未来：从失衡走向协调

一、重新划分央地边界

中国未来的经济社会发展，应该以长期、全局、多维发展为目标，为此，最理想的中央和地方关系应该是责权一致，即财权和事权相匹配。但在一个大国内部，这很难做到，因为在大国内部，财政纵向不平衡是必然的。换句话说，中央财政恰恰需要集中较多的收入、承担较少的支出责任，然后通过收支变动对地方政府行为进行约束和调节。

既然财政的纵向不平衡是必须的，那就要重新界定央地边界。分税制改革以来，央地财政呈现为“财权上收、事权下移”，并且逐级传导到基层财政。高层级财政实施了大量的委托事项，巨额的财政资金在央地间反复流动。此外，高层级政府也经常利用行政权力，要求地方挤出财政资金落实上级政府的临时任务，即“中央点菜、地方买单”。这些对财政预算的规范性和财政资金的效率都造成了困扰。

央地边界的重新界定，一个主要目标就是各级财政的相对平衡，各级财政的资金要与其责任相匹配。从央地财政的现状出发，无非是两条路径：财权下移或事权上收。财权下移是维持现有的事权模式，将一部分中央财权下移给地方财政，做到地方财权和事权的匹配；事权上收是反过来，维持中央的财权集中，将一部分地方事权上收，减少地方的支出压力，做到地方权责平衡。

中国过去几十年的财政改革经验，决定了财权下移模式不可行。在一个大国内部，财权与事权无法做到完全匹配，中央财政需要集中财权，才能有能力、空间和权威去推动全局和长期的发展。20世纪80年代财政包干制时期，把财权下放给地方，事权也下放给地方，财权和事权相匹配。这种模式能激励地方发展，但带来的治理混乱和外部性也显而易见。分税制破除了财权与事权匹配的模式，中央财政通过巨额转移支付填补地方财力缺口，保障了财力与支出责任的匹配。在分税制之下，地方政府要花的钱如果不够，中央财政是要做出补助的，至于这个钱是否该地方财政去花，是没有明确界定的。结果，大量的财政资金是地方花出去的，却未必花在了地方真正应该承担的领域。

在中国这样的大国里，划分央地边界的最理想模式，应该是事权与支出责任的匹配。将中央和地方要做的事情划分清楚之后，事权相对应的财政支出责任也就清晰了。由于财权无法做出显著调整，就只能将政府事权逐级上移，适度加大中央财政的事权，减少地方事权，同步减少地方的支出责任。这项改革于2016 年正式启动，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》将所有的政府事权分为三大类：中央事权、地方事权和共同事权。其中，中央事权由中央财政直接支出，如国防、外交、全国大通道等，不再通过转移支付的形式委托地方。地方事权则完全由地方财政承担，中央不再通过转移支付进行补助。共同事权则是中央和地方都需要承担支出，特别是与劳动力跨区域流动相关的，如养老、卫生和教育等财政支出。

自2016年启动改革以来，财政部按照基本公共服务的受益范围划分中央和地方事权，遵循“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则。这次事权划分改革的另一个亮点，是突破了原有的东、中、西三分法，将全国所有省和直辖市按财政压力程度重新划分为五档。在共同事权部分，中央财政对地方财政的补助比例按照五档递减。以义务教育中的校舍资金为例，中央财政针对第一档到第五档的补助比例，分别为80%、60%、50%、30%、10%。

央地间事权划分改革还有三个方向是需要拓展的。首先，要继续划分整个财政的支出边界。目前的财政事权划分还仅停留在政府层级之间，着重探讨基本公共服务在央地间的配置。实际上，还有大量的财政支出属于基本公共服务范围之外，例如用于产业发展、行业扶持、国有企业等方面的支出。对此，应该对财政支出的原则、范围和规模进行清晰界定，处理好政府和市场的关系。

其次，要超脱于原有的财政支出体制，从更高层面优化央地间事权。目前有关央地财政事权的划分有非常详细的规定，但是大多数政策规定都是延续自此前多年累积下来的支出范畴。要想真正发挥中央和地方各自的优势，就要打破既有的部门和地区的利益格局，以目标倒推政策规定。例如，针对养老保险基金的缺口补助，需要结合养老保险的全国统筹综合设计央地的责任划分。

最后，要继续完善省以下事权划分，并适当强化省级财政事权。在中央将财政事权上收之后，各省也要相应调整辖区内的事权。一些面向全省或者省内跨区域的公共服务，应该由省级财政承担更多的支出责任，减少基层财政的支出责任。

二、地区间的再平衡

从大国经济的角度看，中国各地的发展优势和特色产业应该不同，理应在国内形成良好的产业间和产业内分工。有的省份要重点发展农业，保障粮食安全；有的省份要重点发展制造业，提升中国制造的质量；有的省份要重点发展高精尖科技，逐步形成技术高地。一些省份要为其他地区贡献资源和能源，另一些省份还需要发挥生态保护功能，维护水系和环境的安全。在这样的背景之下，一些地区牺牲自身经济利益，为其他省份乃至全国做贡献，便需要中央财政做出相应的支出安排，激励各地服从长期、全局、多维的发展战略。

首先，中央财政资金在地区间再分配时，需要考虑各地做出的贡献。例如西部地区贡献了大量的煤炭、石油、天然气以及各种有色矿产品，而这些行业的很多税收都上交到了中央财政。中央财政在转移支付的分配过程中，需要将资源、能源贡献作为一个因素，相应地增加分配权重。此外，西部很多省份承担了水源保护功能和生态保护功能，这些甚至都没有市场价格，不反映在经济产出上，中央财政需要从全局角度统筹考虑，设立更加具有针对性的专项资金进行补偿。

其次，生产地征税原则造成了地区间的不公平，中央财政需要对其进行纠正。在一个大国内部，采用生产地原则征税能够极大降低征收成本，并有效提高征税效率。但是，现有的财政分成制度也是与征税地直接挂钩的，这造成了税收地和税源地的背离。中国现有的生产地大量集中于沿海发达地区，集聚了大量的制造业和生产性服务业，由于产品是这些地区生产的，因此沿海发达地区也分享了相应的税收。但是很多在沿海地区生产的产品，最后被销售到了内陆省份，真正承担这些税负的是内陆地区的居民。未来的中央财政转移支付要考虑这种“税源背离”问题，对那些背离更多的省份，相应地给予更多的财力补偿，缓解地区间的不公平。

2023年4月25日，自然资源部部长王广华在全国自然资源和不动产确权登记工作会议上宣布，我国全面实现不动产统一登记。资料图来自北京商报

再次，当前各级财政的税种来源高度雷同，未来要逐步建立地方主体税种体系。未来的地方税种体系主要来自两方面。一是新设立归属于地方财政的税种，例如推进房地产税的立法与改革，将其财政收入全部划入地方财政。房地产税能够与地方房地产行业发展直接挂钩，激励地方政府加大老旧城区的改造力度，将发展重点转移到公共服务的提供上面。二是将部分中央税种下划地方。例如2019年国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出逐步将消费税作为地方税种并下划地方财政。消费的多少与本地的经济发展、公共服务配套和消费环境有关，将税收收入与地方的消费能力直接挂钩，能够有力促进内需发展。

最后，要建立动态调整体系，将一部分财政资金与人口流动挂钩。在中国这样一个发展中大国的内部，人口的跨地区和跨城乡流动是非常频繁的。如果财政补助是按照人口流出地分配，就会造成两个问题：一是固化人口流出地的利益格局，这些地区会更不愿意放弃财政资金；二是削弱了人口流入地的激励，这些地区要动用自身财力为流动人口提供公共服务，自然没有积极性接纳外来人口。在未来的财政资金分配中，可以“钱随人走”，在与劳动力相关的领域，如教育、公共卫生等，补助资金按照人口流动方向进行分配。

注释：

1.参见《中国财政年鉴（2016年卷）》，中国财政杂志社，2016年。

2.参见范子英、王倩：《转移支付的公共池效应、补贴与僵尸企业》，《世界经济 》，2019年第7期，第120—144页。