【文/陈靖】

随着第二轮承包期的到期日不断临近，甚至部分地区已经到期的情况下，“二轮延包”到底怎么延，怎么“延包”更为合理，怎么通过“二轮延包”应对土地面临问题等，目前已经成为各地相关部门思考的关键问题。

笔者在近期的调研中明显感觉到，对于“二轮延包”到底怎么延、新一轮的政策实践能不能解决当时当地的一些突出问题，很多基层干部目前还比较困惑，也表现出对政策明晰化的紧迫要求。

2017年，党的十九大报告中就明确了第二轮土地承包到期后再延长三十年。在2022年底的中央农村工作会议上，习近平总书记强调“要扎实做好承包期再延长三十年的各项工作，确保大多数农户原有承包权保持稳定、顺利延包”。应该说，在巩固和完善农村基本经营制度的要求之下，第二轮土地承包到期后再延长三十年的政策方向已经非常清晰，但基层干部比较困惑的是，“二轮延包”到底怎么延，是一延了之，还是在迎接新问题、应对新挑战的基础上完善“二轮延包”，毕竟这是一项牵一发而动全身的政策实践，需要在充分理解当前农业经营基本状况的基础上，协调好农业农村和农民的整体利益，妥善设计好未来三十年的“三农”发展方向。

笔者在实地调研的基础上，根据与基层涉农部门业务人员、乡村干部和农民访谈的基础上，认为做好“二轮延包”工作的前提是需要积极应对未来三十年“三农”领域中的突出问题。

一、未来三十年需应对的突出问题

（一）需要解决好“最后一代农民”体面退场的问题

“二轮延包”事关农村基本经营制度的稳定，也关乎农村社会稳定和农业农村现代化发展，政策领域强调“本村土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，这也充分体现出党和国家对长期实行农村基本经营制度的决心和信心。未来三十年，农业经营领域将出现的一种“大概率”现象是，传统面貌的小农经营方式将被改造，农村将出现“最后一代农民”的问题，这一突出问题将对实施“二轮延包”的方式方法提出要求。

1.传统小农正在向现代小农转变。随着“小农户”概念的提出并被广泛接受，各地在农业政策实践中多强调“小农户与现代农业发展的有机衔接”。事实上，小农户的实践形态非常复杂，以至于基层农业管理中，很难精准把握“小农户”这一政策对象。一般而言，既成共识的是小农户应当是自前两轮承包期内已经认定的集体经济组织成员、主要依靠家庭承包耕地开展小规模种养殖的家庭经营单元，其特点一是以家庭为单元经营，家庭成员在村开展种养殖，二是经营规模比较小，大部分是自家承包面积，三是生产方式相对落后，劳动力投入较为密集。

2023年11月28日，安徽省阜阳市颍州区三合镇百素家庭农场的农户在蔬菜种植基地大棚内采收新鲜生菜供应市场（图源：视觉中国）

这种图景可以用以描述绝大部分务农者的样貌，但实践中也出现了更多元的面貌。如很多小农户只有极少成员（主要是家庭中的老年人）在开展经营，家庭内大部分成员都已非农化；如很多小农户的面积已经不止家庭承包面积数量，务农者通过民间流转、拾地种等方式逐步扩大面积；如很多务农者都是“兼业”种地，或者往来于城市工地和农村土地，或者在村主要收入依靠手工副业等；如很多小农户也积极接受了现代化的生产技术，告别了传统农耕方式。

因为小农户的形态过于复杂，目前很难清楚地说清楚什么是“小农户”，但可以确定的是，随着农业生产技术的快速发展，小农的传统面相正在剧烈转变，适配了社会化服务的小农户，也将逐步摆脱“人均一亩三分、户均不过十亩”的面积限制，将会越难安守细碎化的地块配置格局，前两轮土地承包期内形成的土地承包关系、地块分布格局将与现代小农发展产生冲突。笔者调研中发现，一些地区自1980年代以来土地细碎化格局被长期锁定，难以满足处在转型中的小农户的需要。

2.“最后一代农民”正在逐步退场。近十几年来政策界、学术界与媒体界存在着一种焦虑，认为农村存在着“无人种地”的情况，认为农民、特别是农民中的小农户不愿种田或不会种田，需要加大力气解决“谁来种田”的难题，解决办法是培育新型农业经营主体，特别是寄希望于村庄之外的主体来流转土地搞规模经营，以解决“无人种田”难题。伴随着这种焦虑的同时，我们会发现一个悖论性的事实，基层并不是“无人种田”，相反，我国粮食生产十九连丰，而实现这一成绩的主体也并不主要是外来农业经营主体。

第三次农业普查数据显示，全国小农户数量占农业经营主体的98%以上，小农户从业人员占农业从业人员的90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。可见，小农户仍然是我国农业经营和粮食生产的主要力量，而且在将来较长一段时期内，一家一户小规模家庭经营仍然是我国农业经营的基本面。基层的实际状况是，目前承担农业经营重任的大部分是50-70岁的老年农民，而这批农民也正是十年前在种地的那批人，也将是未来仍然能够继续开展小规模经营的主体。

笔者在淮南某地调研时，一个村民小组25户，种植250多亩地，目前还有24户在种地，种地者都是60-70岁的老年人，只有4户是50多岁的，但也就差两三年到60岁。去年有一个种到83岁的老年人“终于不种了”，生病了没法种，把土地交给自己58岁的儿媳种。一位村干部总结说，现在50岁的农民要么种得多，要么在外边打工，农忙时候回来种；60岁的人大部分种好自家地就行了；70岁往上就种三五亩田。可以预见的是，未来三十年，这批50-70岁的种田“主力军”将纷纷退场。

3.需要流转土地的“专业务农人”正在生成。随着农业人口老龄化的加剧，一些地区老年人退出后，地方社会成长起一批专业的务农人队伍，如在中部某县调研时发现，该村有一批40-50岁的在村务农者，一个生产队的156亩地只需要三个人就种完了。一位村干部计算，40岁的人要想种地就必须达到100亩才能达到本地一般家庭开支要求，收入要在10万元上下才可行。在淮南调研时，分别有多位基层干部提出成为“职业农民”的面积标准。

如一位村书记认为最好实现“一块一田”，最合适的是50-100亩，但必须集中连片；镇农办工作人员则认为“300亩左右为适度规模”；另一乡镇农办主任则认为应该是200-500亩最好，能培育职业农民，20-50亩的面积还不够，“挣不到钱，收益不大”；区种子站站长则认为“50-100亩不配养家糊口，还不够成为职业农民”，本地的适度规模应该在500~800亩，管理的用度、对机械操作的协调、如何监管好作业质量，能否保证抢农时中的机械作业跟得上。一位从事农资生意并种地的“大户”则认为，“本地百亩以上即为大户”，如以这样的规模来看，该镇的大户大约15家，一般会有种植补贴。以专业种植户的标准来测算的，这样的“大户”不需要再进行兼业，而是可以称之为职业农民。而大部分人所认可的本地百亩的规模，主要是考虑到管理水平、经营难度、投资规模来看的，相对具有“适度规模”的意涵。而地方正在生成的“专业务农人”要想稳定下来的前提是，必须通过土地流转来实现规模经营。

（二）为未来三十年的城乡发展持续做贡献的问题

“十三五”末，我国城镇化率已经超过60%，按照“十四五”规划和2035年远景目标纲要，预计在“十四五”时期“常住人口城镇化率提高到65%”。有学者预计，在未来三十年，我国城镇化率还将进一步提高，2035年中国城镇化率将达70%，2050年将达80%。这就意味着未来三十年，我国农村人口占比还将进一步下降，城镇化进程还将持续推进。

在未来三十年，农业与农村还应持续发挥多重基础性功能。一是要持续为我国城镇化的稳步推进做贡献。在过去一段时间的城镇化进程中，农业与农村为城镇化做出了四重贡献，首先是为城镇产业提供了充足的劳动力，为城镇生活提供了丰富的后备成员，其次是为城镇化提供了质优价廉且稳定供应的农产品，使市民生活成本相对较低，再次是为城镇化提供了坚实的保障后盾，农业不仅作为了进城闯关失败者的兜底，而且还为“半城半乡”的进城家庭提供物质与食品支持，最后是作为了城镇劳动力生产与家庭再生产的“拆分”场所，很多外出的家庭成员可以无后顾之忧地进城务工，农业与农村承担了其家庭再生产的责任。在上述功能发挥基础上，我国城镇化才得以呈现低成本、高速度、超稳定的特征持续推进。而这些功能的发挥离不开农村的基本农业经营制度，“二轮延包”实践中需要充分激活并完善农业与农村的稳定器与蓄水池功能，为未来的城镇化持续贡献力量。

二是在农村人口比例下降的同时，农业与农村不仅不能弱化，反而要承担起实现乡村振兴的重任，要实现农业与农村的现代化。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，未来城镇化率即使达到80%这样高的水平，也意味着还有20%的人口生活在农村，其中大部分还将以农为业，需要保障这部分群体的种地权利，还要依靠这批群体来承担农村现代化、农民现代化的重任。这就需要在“二轮延包”实践中，让这部分群体有地可种、有屋可居，而且要将土地经营权更多地向这部分群体适度集中，让他们能稳定下来，通过经营农业来获得丰厚的收入和维持体面的生活。