从基层经验看，在持续的城镇化进程中，这部分群体可能来自于两种途径，一是返乡的外出务工群体，他们会在一定年龄后回乡居住并以农为业，二是本乡本土中生长出来的“中农”，在恰当的土地制度和农业政策扶持下，这部分群体能够稳定下来。两个群体的共同特征是，他们是本乡本土的“土著”，拥有植根于乡土的社会关系和文化观念，既可以作为乡土社会的“守护人”，又是可担当农业农村现代化重任的“生力军”。“二轮延包”实践应让这部分“土著”更如鱼得水地生活于乡间，而非寄希望于市民下乡、资本下乡等外来力量。

三是要实现从农业大国向农业强国的转变。保障粮食和重要农产品稳定安全供给是建设农业强国的头等大事，还要实现农业竞争力强和农业发展水平高。长期以来我国形成了以小农户为主体的生产经营格局，第三次农业普查数据显示，全国小农户数量占到农业经营户98.1%，小农户从业人员占农业从业人员90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积超过70%。而相对来说，依靠流转土地形成了规模化经营的主体中，还有相当大一部分是通过民间流转的方式形成的适度规模经营，民间称之为“中农”。小农户、中农与大户遵循不同的生产逻辑。

笔者调查显示，小农户与中农大多是以家庭为单位开展经营，还会采取精耕细作的生产方式，在部分环节上愿意用劳动力代替资本性投入，他们的单产一般是高于资本化经营的“大户”的，且经营稳定性也远高于“大户”。而超出家庭规模界限的“大户”则更多采取资本式手段开展经营，地租价格更高、资本投入更密集，单位面积产量却不如小农户和“中农”。从生产成本上看，由于小农户和大户主要依靠自家承包土地、通过民间流转获得了适度规模，租金成本耕地，大多使用自家小机械或依靠民间机手作业，成本也更低。而“大户”必须依靠社会化服务主体提供从种、收、储到售的绝大部分环节，还要以高于民间流转的地租水平来获得土地。笔者在某稻作区调研时，一位种植了2000多亩的“大户 ”，稳产情况下小麦一季能产800斤，水稻1200斤，其生产生本则需要1200元，地租则需要600-700元/亩不等。计算下来他一稻一麦的纯利润约200元/亩左右。

从目前情况看，地租成本在生产成本中所占比例约达到1/3。在其他一些地区调研也显示，目前地租成本已经成为以“大户”形式经营的刚性成本。相对来说，小农户不需要地租成本，也可以降低机械服务成本和劳动力成本；“中农”则往往地租水平低于“大户”。在迈向农业强国的进程中，“二轮延包”需要应对的一个突出问题是，在复杂的地权制度之下，被复杂制度制造出来的地租正在成为农业生产中降不下去的“硬”成本，而一些地方政府“亲大户、远小农”的管理思维正在直接助推我国农业生产特别是主粮生产中高成本壁垒的形成。为应对未来三十年农业生产的系统性转型，“二轮延包”实践应探索如何延续我国农业生产的内生优势、避免将农业推向高成本、高风险、刚性化的陷阱。

二、直面未来三十年，“二轮延包”应当处理好几对辩证关系

基于以上预判，笔者认为，未来三十年我国农业农村与农民将经历一场前所未有之巨变，这种巨变是内在于中国式现代化进程之中并与之同频共振的，因此“二轮延包”就切不可一延了之。当前一段时间学界与政策界需要切实做好“二轮延包”的设计与实践，并思考如何借此宝贵的政策窗口期，针对性地解决一些既有遗留问题，为未来三十年农业农村现代化拉开闪转腾挪的回旋余地，让农业与农村持续为推进中国式现代化做积极贡献。当我们站在“二轮延包”门口，需要思考如何让我国的土地制度、农业经营体系和农村社会治理体系积极有效地应对处在巨变进程之中各对复杂关系的挑战。

农业人口老龄化程度不断提高，“最后一代农民”将持续退出，这是基于当前农业人口年龄结构所做出的判断。但从时间上看，小农户退出将会是一个长期的过程，这个过程急不得更乱不得。习近平总书记强调，“改变分散的、粗放的农业经营方式是一个较长的历史过程，需要时间和条件，不可操之过急，很多问题要放在历史大进程中审视，一时看不清的不要急着去动”。同时，需要通过土地流转来实现规模经营的新主体的生成也应是一个渐进的过程，“二轮延包”实践需要处理好二者的辩证关系。

一方面，不能因为“最后一代农民”会退出农业的判断而人为加速这一过程。一些地方采取了比较激进的“挤出小农”的行为，在承包经营制度上就片面强调“经营权”集中，在实践中则加剧小农户的艰难处境以倒逼其退出。另一方面，因为土地流转将“大概率”发生，一些地方就选择流转规模越大越好、流转方式越正规越好，结果是助推了资本下乡与农争地。这就是“操之过急”的典型表现。

需要看到，发生在乡土社会内部的民间流转其间生成的“中农”正在大量成长，他们往往采取家庭经营的方式，生产成本较低，经营稳定性较高，但却享受不到“大户”那样的政策红利。一位乡镇干部说，以现在的生产技术水平，“100亩地给1个人种也行，给10个人种也行，但为了养活人，就得让10个人来种”。针对未来三十年的农村人口结构变动，“二轮延包”的探索中应以保障小农户、培育中农为目标，使农业生产经营实现稳定有序的转型。

（二）处理好在村务农人和“不在村地主”的利益关系

在未来三十年，我国城镇化进程将进入下半场，已经落脚城镇的农民家庭还需进一步安居落户稳定下来，仍需进城的农民将随后陆陆续续落脚城市。这就意味着，从80年代初开始就被确定为集体经济组织成员并获得土地承包权的农户与农民个体，将有绝大部分比例实现城镇化，其生计方式、社会身份与文化认同等都将城镇化。未来三十年将有越来越多的“不在村地主”，他们拥有在乡村的土地承包权，拥有集体经济组织的股份，但不从事农业生产且将逐步切断与村社的关联。这也意味着，未来三十年，这批已经确定不在村的、不再从事农业的、不再回归乡村的城市居民还将掌握农村土地的承包权，这就使得在村务农的、愿意回村务农的新型农业经营主体必须通过经营权流转的方式支付地租，农业生产成本中将永远存在地租成本这一板块，而中国社会将出现一批“不在村地主”的食利者群体。

当然，在目前城镇化的进程中，我们仍需要以农村土地来为进城失败者、高龄返乡者提供兜底和保护，其中土地承包经营权是最重要的保障。但从三十年的中长周期看，具有土地承包权的农民家庭将稳定在城市，不务农但持有农村土地权利且享受国家农业补贴。而且很多地区由于自80年代初开始就执行了“增人不增地、减人不减地”的管理办法，导致当前集体经济组织内出现了两类群体，一是新出生而没有土地的人，这批群体在未来三十年将持续“无地”身份，二是那些获得初始承包权的农民个人已经逐渐离世，但其经营权被家庭成员“继承”，一些村社集体经济组织将逐步“空心化”但土地权利长期外流。

这就意味着，未来三十年无论谁来种地，都只能通过土地流转的方式来形成合适的经营规模，这就需要面临与“不在村地主”的协商问题。目前在一些地区已经出现了这样一种情况，即“不在村地主”因为已经不依靠的土地租金收益生活，他们就成为了土地整治、集中连片流转的“关键少数”。无论是政府做土地整治，或推动土地流转，还是市场化的土地流转，村庄中都有愿意流转土地的人，也有不愿意流转土地的人。这就出现了少数“不在村地主”只要不同意，集体行动就无法达成。因为他们利益关系和社会关系都与村庄不大了，甚至会出现故意当“钉子户”。未来三十年，如何处理这一“关键少数”的利益，这就需要在“二轮延包”实践之初就留好政策的弹性空间，以避免“钉子户”行为影响我国农业规模化经营的进程、影响农村集体经济组织的发展、影响我国土地管理制度的成效。

（三）处理好“大稳定”与“小调整”的辩证关系

“二轮延包”到底怎么延，可以明确的是，第二轮土地承包到期后再延长30年，即以目前的土地承包关系将保持稳定直至2057年前后。但根据各地复杂的土地利用和需求现状，2023年的中央一号文件要求，在整体稳定的基础上，根据地方实际情况进行小范围、小幅度的调整。这就意味着土地承包制在未来是要进行调整的，只不过要确定一个基调，那就是大稳定、小调整。如何实现大稳定同时因地制宜地开展适度的调整，这需要从“二轮延包”实践一开始，就要有充分的制度弹性与治理机制来实现“小调整”。

笔者根据多地调查发现，“小调整”是完全必要的。首先，我国农村土地从来就不仅仅是简单的生产资料，土地是贯穿在农民生产生活、村庄团结稳定以及乡土文化传承等一系列事实之中的关键之物。在前两轮承包期内因为土地承包关系累计起来了大量历史矛盾亟待解决，不能听任这种遗留矛盾再延续三十年，应当在新的政策窗口期以土地为突破口，解决当前积累在“三农”领域的部分难题；二是要意识到，中国的农业生产区域差异极大，工业化程度更好、非农就业更充分的东部地区、城郊地区，农民已经不需要依靠土地来维生，一些地区出现了“没有成员的村集体”，而中西部农村中务农人口结构在发生历史性变化，小农户务农、“老人农业”等形态还将维持相对一段时期，这就意味着我们不能用同样一纸条文来约束已经复杂分化了的土地利用现实。

实际上各地在二轮承包期内都已经有许多地方性的尝试，一些“小调整”已经自然而然地发生了，还有一些地方的“小调整”在二轮承包期的政策框架内还不被认可。“二轮承包”期内还有一些相对较为严格、较为硬性的政策实践，要求各地完成“全国统一卷”，结果却在基层造成了很多问题。未来三十年我国各地土地利用和需求现状将更加复杂，这也直接挑战着即将到来的“二轮延包”的政策框架设计。

三、“二轮延包”应为未来农业农村转型预留弹性空间

笔者近几年调研时经常与基层干部、农民群众探讨对“二轮延包”的期待。一个共识是，大家都认识到党和政府对于保障农民的土地承包经营权益的决心，农民可以吃上“定心丸”。但是对于怎么“延”，很多基层群众都认为不能“一延了之”。如一位老农技员说，“从社会稳定的考虑看，当然要延包，但要借机解决一些比较尖锐的问题”。一位老生产队长说“应该继续延包，但地不能再这么种下去了”，这位生产队长对自己小组细碎零散的地块非常不满，想借这个政策窗口期“调一调”，但他也困惑“政策到底允不允许”。

根据一些地方实践经验，笔者认为，未来三十年的土地承包关系应当具有弹性，为解决当前“三农领域”的突出问题、为应对几对辩证关系预留出充分的政策弹性，以使我国在未来三十年应对国内外各种复杂形势的时候仍能闪转腾挪、仍能发挥我国土地制度优势、仍能维持农业农村的平稳转型。

（一）应避免地块的细碎格局被“锁死”

当前在土地利用方面，基层反映最为激烈的问题是土地的细碎化。很多地方细碎化的地块格局、碎片化的地权格局已经严重不适配当前农业生产方式的要求，然而在土地的地块平整、地权调整方面却往往牵一发而动全身，导致很多地方试图去细碎化却力不从心。笔者调研发现，一些地区在1998年执行二轮承包期政策的时候，不进行任何调查研究和自主探索，直接将上一轮承包关系原封不动造册填写，而80年代初的分地办法往往是肥瘦远近搭配，造成了农民种地时“巴掌田”“插花田”过多的问题，二轮承包时很多地方图省事，直接“一延了之”，在土地确权时也直接照抄照搬原有数据，致使当地土地细碎化格局被锁定了45年。这种“锁定”状态万不可再推到下个三十年。

一方面，“二轮延包”是实施土地去细碎化的宝贵窗口期。实际上近几年开始各地在实施高标准农田建设项目时已经有意识地同步推进“小田变大田”“小块并大块”“一户一块田”等，但这毕竟是一项地方性工作，一位工作三十多年的基层农办老干部说，“要抓紧在二轮延包时土地整合，这是当务之急”，“小田变大田是没有异议的好政策”。但问题是，高标准农田整治施工中一定会打破地块，破坏原有土地的物理形态和四至，一些地区往往都会出现土地总数的升降，这就使得承包地块与承包关系之间不得不重新调整。地方干部期待能够有明确的政策规定，用以指导地块被打破后的承包关系调整。未来一段时间我国高标准农田建设工作会进一步提质扩面，笔者建议以“二轮延包”为契机，结合以高标准农田整治工作等具体途径，彻底改变一些地区在过去两轮承包期内被“锁定”的土地细碎化格局，并在“二轮延包”试点中明晰土地整治后的承包关系调整原则，以释放土地规模化经营的活力和潜力。