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田飞龙:香港是谁的香港,轮不到美国来定
最后更新: 2019-10-16 11:18:42【文/观察者网专栏作者 田飞龙】
当地时间10月15日,美国国会众议院全会审议通过了“香港人权与民主法案”(以下简称“香港法案”)。此前的9月25日,该法案已经由美国参众两院外交委员会通过,看样子美国是铁了心要对香港事务进行更为直接、具体及深入的干预。
从法案具体进程来看,这一法案目前已经通过了“引入程序”(Introduced)、“参议院程序”(Passed Senate),接下来再经过“众议院程序”(Passed House)、“差异解决程序”(Resolving Differences)及“总统签署程序”(To President),就将最终公布为生效法律。以目前的中美关系恶化情势、贸易谈判僵局以及香港牌的独特政治效用来看,该法案预期11月份会正式通过所有立法程序而成为法律。
该法案将为美国执法机关的调查、制裁以及美国国会的有关监督与决策行为提供国内法依据,以进一步完善美国干涉香港事务的国内法制基础。不过,特朗普行政当局对法案具体条款在执行上有着较大的政策裁量权,这就为中美政治博弈及利益协调留下了一定空间。美国的国家行为逻辑中潜藏着一种深刻的“商业化逻辑”,漫天要价,就地还钱,依靠强大的实力优势首先造成对他国不利的法律或政策处境,再以缓和这一处境为由要求他国妥协及牺牲利益,空手套白狼。国际法缺乏对强权政治下敲诈勒索行为的法律规制,这使得美国的这种无法无天的利益榨取行为屡试不爽。这是国际法治的一个显著漏洞。
10月16日,外交部对美通过所谓“香港人权与民主法案”表示强烈愤慨和坚决反对(资料图)
这一法案既是美国战略“鹰派”的杰作,也是香港反对派极力游说的产物。华盛顿的对华鹰派以一种极度的幽怨和泄愤心态推动通过了这一可能引发中美关系进一步紧张的敏感法案。与此同时,美国也在极力推动“台北法案”,以全力维护台湾的“邦交国秩序”,确保台湾具有最低限度的国际地位与影响力。美国倾尽国家立法资源和全球性战略资源而支持香港反对派及台独势力,是一种典型的对他国国内事务的“长臂管辖”。美国对港独、台独势力轻率许下承诺,如今又以国家立法履行相关承诺,对这些分离势力可谓仁至义尽,但对中国国家主权利益以及国际法原则却构成了直接的损害。
美国的这一干预行为无论以国内法制的何种形态及程序呈现,均不具有任何国际法的合法性基础,执行这些法律的也只能是美国的自然实力,而不是任何规范性的法律力量。在美国国境之外,美国并不享有跨境管辖的法律特权。在国际法世界里,美国是普通的主权国家。然而,美国例外主义及美国实质性的帝国法权,建立的则是一种严密维护“美国治下的和平”的美国式全球权力秩序。因此,在美国精英的法律世界观中,不仅有着“法律东方主义”的歧视性思维,更有着国内法与国际法混同的法律霸权思维。香港法案是美国法律世界观的直接投射。
这部法案在美国法律体系中归属于“外交关系法”,但主要功能并非服务于美国的平等外交,而是服务于帝国霸权的干涉需要,为其干涉行为提供合法性依据。美国是法治形式主义非常凸显的国家,“政策法律化”是其一贯的治理行为习惯。香港法案的主要内容本来属于美国外交政策范畴,但却被制定成国会法律。这一方面凸显了美国国会在外交权领域的重要影响力,同时也在一定程度上限制了总统的外交政策选择。
美国是三权分立体制的国家,三权之间不仅有着宪法条款上的规范分权,还有着具体权力实践上的动态攻守。这种外交权上的立法与行政分权制衡,甚至在1979年的对台立法上就已凸显:1979年中美建交,以行政公报形式确立“断交、废约、撤军”的政治共识,但同期的美国国会悍然通过《与台湾关系法》,确立对总统外交权限的限制以及对台湾政策的立法澄清。近年来,美国不断通过涉台立法如《台湾旅行法》、《台湾保证法》等突破“中美三个联合公报”确认的外交政策基础,表现出越来越强的干预主义特征。香港法案属于美国国会立法干预主义的再一次体现。
从法案归属的部门法体系及制度功能来看,香港法案是对1992年《香港政策法》的修订和升级。因此,必须从《香港政策法》的完整体系来理解和应对这部新的涉港法案。
《香港政策法》制定于中国改革转型的特殊时间点,基本背景包括:其一,美国因应《中英联合声明》及香港回归带来的香港地位与港美关系变化,从法律技术而言有确认和调整新的港美经贸关系的立法需要,美国同期也制定了《澳门政策法》;其二,1989事件后香港民主派对美加强游说以及美国鹰派对华制裁力量推动,造成《香港政策法》越过单纯的经贸议题而触及对所谓香港人权与民主的保障问题。
2019年的香港法案则属于1992年法案中对香港人权与民主保障条款的细化与系统化,因应回归22年来尤其是十八大以来中央“积极治港”带来的香港治权结构及对外关系上的若干变化。事实上,1992年法案通过后,一直有香港反对派及美国鹰派力量试图借助具体的央港冲突事件推进法案修订,但囿于中美关系的起伏不定与总体可控,美国国会的修订共识一种未能稳定形成。
从1992年以来,美国驻港总领事馆依法制定发布了若干份“香港政策法年报”(1997-2007以及2015-2019)。美国依据《香港政策法》对香港自治地位的所谓“监察”集中于回归后十年以及最近的五年。美国将香港经贸地位与香港自治地位(主要是人权与民主状况)挂钩,将香港严格识别为区别于内地的单独关税区、司法管辖区甚至政治实体。美国的香港政策法及最新法案将香港的经贸独立性混同于政治独立性,对香港人权与民主事务进行了超常规干预,严重违反了“一国两制”与基本法秩序。
从法案的具体内容来看,包含十章,较为全面地确认、修订和升级了1992年法案中有关香港人权与民主的保障性规定:(1)法案简称;(2)关键词定义;(3)政策声明;(4)对1992年香港政策法的修订;(5)关于香港执行美国出口管制与制裁法律的年度报告;(6)保护美国公民及其他人士免于引渡至中国内地;(7)对以绑架、拐骗、劫持等方式压制香港人自由的责任人的识别(包括“铜锣湾书店事件”的相关责任人):(8)特定外国人及其家庭成员的拒签政策;(9)金融制裁措施;(10)对国会的报告义务(含提供人员清单)。
这些法案条款主要进行了如下方面的规制:其一,对香港宪制基础及香港人权与民主的认知与保障;其二,对香港自治地位与经贸地位的年度评估;其三,对香港抗争人士的优待与保护;其四,对侵害香港人自由权利的执法者的制裁;其五,对香港遵守美国出口管制情况的调查与制裁;其六,对美国在港公民与利益的保护。
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本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 小婷 
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