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斯蒂芬·米兰:作为特朗普“新国师”,有一个大胆计划……
导读:继1月20日撤销拜登政府大量监管行政令后,21日特朗普又宣布一项高达5000亿美元的“星际之门项目”(The Stargate Project),以支持美国境内的人工智能基础设施建设,并声称考虑自2月1日起对从中国进口的商品加征10%关税。此外,特朗普还在1月7日的就职总统前记者会上宣称,不排除使用军事力量从丹麦手中夺取格陵兰岛,并表示将使用“经济力量”吞并加拿大。
这些看似令人措手不及的重磅措施背后,其实均不乏“早有预谋”的经济利益考量。作为特朗普最新任命的经济顾问、现白宫经济智囊团首席,斯蒂芬·米兰(Stephen Miran)的观点至关重要,甚至可能是系列举措的幕后推手,对美国经济政策走向乃至世界经济格局都有影响。
本文是米兰于2024年2月发表于曼哈顿研究所的报告,详细分析阐述其关于“如何实现美国经济再工业化”的产业政策观点。米兰认为,拜登政府通过补贴特定产业刺激经济发展、重振工业基础的方式不可持续。应实施以“国防驱动型”的产业政策路径。这一路径有事半功倍之效,不仅能保障国家安全,也更有利于再工业化的发展。而这,其实也是美国历史上常用的手法。
对此,米兰提出一系列大刀阔斧的改革设想,主要是三点:一是进行供给侧改革,辅之以简化环境法规、劳动法、产品法规、地域准入限制等措施,降低生产成本,提升美国市场吸引力。二是大力发展科学教育,加强人才培养,为重振美国工业基础储备人才。三是扩大国防采购需求,实施关税改革,将供应链调整至美国境内,实现美国本土再工业化。本文仅代表作者本人观点,编译供读者参考。
【文/斯蒂芬·米兰,编译/amber】
1.背景介绍
“一个自由人不仅要有武装,还应纪律严明;为此,需统⼀制定能顺利推行的计划;同时,为满足人们的安全和利益需求,应大力发展制造工业,实现重要供给的独立,尤其是军事上的供给独立。”——乔治·华盛顿,1790年在国会发表的首次国情咨文
推动经济再工业化(reindustrialization),是美国民共两党的共同⽬标,尽管两党的实现路径各有不同。拜登政府通过一系列立法,采用增加支出和产业补贴的方式推动再工业化——典型如《芯片法案》(CHIPS Act)、《基础设施投资和就业法案》(Infrastructure Investment and Jobs Act, IIJA)以及重点关注气候变化的《通胀削减法案》(Inflation Reduction Act, IRA)。
图源:曼哈顿研究所
上述被称作“拜登经济学”(Bidenomics)的再工业化模式,实则十分脆弱。“拜登经济学”通过支持工会化和设置特殊环保限制等多种方式,人为增加生产成本,阻碍企业扩大再生产的目标;此外,该模式还支持在没有政府补贴降低价格的情况下,需求很少的经济领域。
鉴于美国长期以来严重的财政赤字和迫在眉睫的社会保障支出危机,美国无法无限期地维持数万亿美元的工业补贴。在全球化背景下,一旦没了补贴,美国依赖“拜登经济学”(尤其是《通胀削减法案》)所建立起的工业基础,将因代价高昂而难以为继。加之新一轮去工业化的冲击,美国纳税⼈将背上数万亿美元的债务,却仍旧于事无补。
因此,我们需要遵循稳健的再工业化路径,即将供给侧改革与国防驱动型(Defense-driven)需求支持相结合的模式,这可产生强大且积极的经济溢出效应。国家监管是再工业化的一大阻碍,因为监管大幅增加了企业的经营成本。监管对小企业造成的经营负担影响更大,因其更难支付高昂的合规成本。法规设置严格的市场准入壁垒,支持大企业并购整合、减少竞争的同时,也阻碍了创新。这也相应改变了市场结构,最终导致市场垄断和产品价格上涨。
再工业化时代,美国政府可采取系列措施优化营商环境,如精简并更新环境法规、劳动法、产品法规、地域准入限制等;投资和激励科技教育,培养加速再工业化的劳动力。
与补贴驱动的方法不同,稳健的再工业化可提高财政的可持续性,通过供给侧改革和监管改革带动投资,鼓励竞争,增加企业数量、资本存量,提高生产力和工资收入,从而促进经济和税收增长。
此外,可通过创造需求来推动供应链转变,着重应对不断变化的国家安全格局,实现再工业化。美国参与了冷战和代理人战争(proxy war),由于这些战争随时都可能变成热战,美国需要能快速满足军事需求的工业基地,以保护士兵和公民安全,且不能依赖美国的地缘政治对手。如果美国的武器生产商在其战略对手国有数千个供应链投⼊,一旦这些投⼊被切断,美国就无法自保。此外,美国不应与其正发动冷战的对手国开展互惠的自由贸易。为摆脱对他国依赖,美国政府应收紧“购买美国货”(Buy American)的要求和豁免,尤其是国防安全等重要领域,并对战略对手征收关税。
大量经济数据表明,国防驱动型产业政策在技术进步、研发和投资方面展现出强劲且积极的经济溢出效应。这些政策可谓“一箭双雕”——可同时促进国防安全和再工业化。
国防驱动型再工业化和“拜登经济学”的关键区别,在于准确判断未来市场需求的胜率有多高。“拜登经济学”要求立法者和政府官员准确押注未来有市场需求的产品——例如,他们在电动汽车上押注了巨额资金。可一旦没了补贴,消费者是否仍愿以市场价格购买电动汽车的情况并不确定,且已有证据表明,即便有大量补贴,对电动汽车的市场需求也难以为继。2023年,二手电动汽车价格下降了32%,降幅高达整体二手车的三倍,买家也因此极其懊悔。赫兹(Hertz)等租车公司正采取措施清算其持有的大量电动汽车股份,并重回油车赛道。
相较之下,国防采购预算驱动下的经济刺激则更为直接明了,军方只需判断在国内外保卫美国⼈需要什么。简单来说,军方在确定国防需求方面比政府官员判断未来市场需求方面的赢面要大——与《通胀削减法案》的补贴不同,对国家安全支出的需求永远不会消失。
为实现再工业化,本文聚焦以下三大主题。首先,要提升美国产业投⼊(包括劳动⼒和资本)的吸引力。其次,国家安全是政府提供的最重要的公共利益,可同时促进国内的工业需求和国家安全,有充足的政策空间。最后,跨国转移供应链可能引发负外部性,应循序渐进,并为企业提供前瞻性指导——通过事先承诺帮助公司明确未来的需求模式,从而鼓励企业为未来生产投资。
2.脆弱的再工业化
(一)建造低效产业工厂
“拜登经济学”不仅效用不大,也无法真正实现再工业化,原因有以下两点。其一,这些计划鼓励对经济中一些离开补贴就难以为继的行业进行投资。这意味着一旦补贴减少,这些行业就容易遭受新一轮去工业化冲击。这一问题在《通胀削减法案》所涉领域尤为突出,而在基础设施领域则没那么严重。半导体行业或许也存在类似情况,但鉴于国家安全因素,半导体始终处于重要战略地位,所以其补贴会比绿色能源补贴持续更久。
此外,《芯片法案》的补贴成本仅为《通胀削减法案》的5%,维持起来会更容易。其二,上述计划附带严苛的监管要求,使美国国内工厂和劳动力成本相对国外工厂和劳动力有所增加。长远来看,此举可能促使美国现有老牌工业为追求更低的生产成本而向海外转移。为推进再工业化,应致力于降低而非提高使用国内资本和劳动力的成本。
综上,“拜登经济学”模式下构建的工业基础与市场价格和潜在消费需求相脱节,也让美国面临新一轮去工业化的风险。如果工厂生产的商品要靠补贴来维持销路,一旦补贴取消,需求随之消失,工厂就很可能倒闭。
(二)补贴低效经济部门
在自由市场环境下,经济会自发地投资生产消费者所需商品和服务行业。而政府将资源导向特定行业,可能构建一个投资低效行业生产的资本结构,因为政策制定者并不擅长预测消费者想要何种商品,以及行业价格能下降多少。除非经济处于严重衰退中,存在大量未被利用激发的资源和需求,否则,政府向任何特定行业投入资源,都必然导致其他领域经济活动的减少。因此,产业政策在推动低效行业发展的同时,也抑制了高效行业的发展。
《通胀削减法案》所支持的产业政策,聚焦于电动汽车等气候转型技术。如果没有政府提供的7500美元补贴,消费者购买电动汽车的兴趣有限。补贴使企业偏离了在无补贴情况下更有利可图的经营活动,导致投资效率降低。最近,德克萨斯公共政策基金会的研究表明,美国联邦和州政府对每辆电动汽车的补贴及监管抵免总额约为5万美元。如果将这笔成本分摊到一辆汽车的平均使用年限上,意味着每加仑汽油盈亏平衡的加油成本为17.33美元。如果消费者必须支付这部分市场价格,相应也会抑制这些产品的市场需求。
《通胀削减法案》的支持者希望,随着时间推移和补贴的支持,电动汽车的生产成本将降至能够维持消费者强劲需求的水平。但有证据表明,即便在目前大幅补贴后的价格下,消费者对电动汽车的需求仍在减弱;经销商无法售出电动汽车,导致库存积压,其增速高达传统油车的两倍。换句话说,政府补贴很可能催生了大量围绕特定产品的资本投入,而一旦取消补贴,消费者对这些产品的需求将骤减。
补贴的最终结果是,将经济活动从企业和家庭认为有利可图的行业,引向他们认为无利可图的行业。因为有了政府补贴,原本低质量的行业也变得有吸引力。只要补贴还在,此模式催生的经济发展就看似稳定;一旦补贴取消,《通胀削减法案》推动的经济发展模式就将在新一轮去工业化浪潮中崩溃。换句话说,受补贴行业的创新是以牺牲未受补贴行业的创新为代价的,这也加剧了“拜登经济学”模式的脆弱性。
上述风险已经初现端倪。例如,绿色能源投资领域的宠儿——太阳能设备制造商恩智浦能源(Enphase Energy)最近宣布裁员10%,并关闭两家工厂。此前,加利福尼亚州法规降低了房主将太阳能板产生的多余电力卖回电网的收益,这也直接导致相关产品的销售额下降。没有补贴,消费者对太阳能板的需求减少,恩智浦能源也就不需要那么多工厂,结果就是工厂关闭、工人失业。
(三)人为抬高⽣产成本
“拜登经济学”模式下的再工业化的另一负面影响,是通过立法和监管要求,蓄意抬高生产成本,进而削弱了供给侧。例如,《基础设施投资与就业法案》要求汽车制造商加装一项技术,使汽车在空转时能自动熄火,以减少碳排放。迫使制造商建立成本高昂的合规与监测机制,并与最终目标背道而驰。
出于国家安全考虑,在国内生产半导体可成为关键突破口。但《芯片法案》对有资格获得补贴的半导体制造工厂施加了许多劳动力雇佣要求——雇主需为工人提供额外福利,例如为半导体工人以及建筑工⼈提供“价格亲民、方便使用、可靠且优质”的托儿福利。这样做的后果是,企业为转嫁提供托儿服务所增加的成本,可能会降低工人的现金工资收入或相应提高产品售价。
这些问题并非仅停留在理论层面。三星电子公司(Samsung Electronics Co.)效仿半导体巨头台积电公司(Taiwan Semiconductor Manufacturing Co.),将在美国开设新的半导体生产工厂计划推迟至2025年。这一延迟意味着从项目宣布到投产存在四年的时间差。彭博社报道称,“美国的环境许可问题及拜登政府迟迟未能提供财政支持,给在美国境内开展芯片项目造成了困扰”。这些额外成本使得美国生产单位数量商品和服务所需的劳动力成本上涨了约29%。
“拜登经济学”中推动工会化的计划,使工业基础趋于政治化。工会的政治权力集中在工会领导层手中,且在民主选举结果中影响巨大。因此,对工会给予补贴会产生重大的政治经济影响。一旦围绕低效行业形成了产业基础,即便补贴已明显无法为纳税人带来净收益,工会也会凭借强大的游说能力,向政府施压以维持补贴。
如果想让产业政策行之有效,就必须以降低生产成本为目标,以最大限度满足对美国商品和服务的需求。这种抬高生产成本的政策,从长远看对美国产业并无益处。若由联邦政府买单,企业自然乐意承担高昂的生产成本。然而,补贴一旦取消,过高的劳动力成本和固定成本,这些低效产业在经济投资方面的吸引力也将消失殆尽。这种做法无异于为新一波去工业化埋下伏笔,除非美国打算永远维持补贴,或彻底杜绝竞争——但这两种做法都不可取。
- 原标题:特朗普新国师的大胆计划,让人不寒而栗 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 郭涵 
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