建设更好的银行

在美国缺席的情况下，全球维系多边合作最具潜力的领域之一，正是国际发展。当美国于1944年在布雷顿森林会议上开始搭建战后经济秩序时，其核心支柱包括创建国际货币基金组织（IMF）与世界银行（World Bank），并随后确立美元作为全球储备货币的地位。从那时起，美国政策便主导了这两大机构的运作方式及其对经济危机的应对。然而，特朗普政府的第二任期已明显展现出对众多国际机构的敌意，一些与总统关系密切的政策分析人士甚至呼吁大幅削减，甚至彻底终止美国对IMF与世界银行的支持。

若华盛顿采取如此极端的措施，未必会导致经济秩序崩溃。相反，这些举措可能促使其他国家重新思考制度框架，无论是通过改革现有组织还是寻找替代方案。以世界银行及其贷款机构为例，国际开发协会（IDA）为最贫困国家提供资金，而国际复兴开发银行（IBRD）则为中等收入国家提供贷款和开发政策建议。

IDA的有效性毋庸置疑：它能为各国单独行动所需成本的一小部分提供援助。每国家投入1美元，IDA就能筹集并贷款近4美元给那些最需要的国家。该机构能实现这种乘数效应，是因为它利用国际资本市场的借贷、IDA以往贷款的还款以及IBRD的利润转移来强化各国的直接捐款。

然而，如果美国停止对IDA的资助，其他捐助国必须迅速接棒——事实上，他们自身也有着强烈的战略动机。长期以来，美国作为IDA的最大单一捐助国，得以在世界银行主导结构的支撑下，将IDA的贷款政策调整为服务美国利益。但美国对IDA的影响力，早已远超其实际出资额。在2021年12月达成的最新增资协议中，美国仅贡献了14.89%的总资金，仅比日本的14.63%略高。

相比之下，欧洲各国合计贡献了超过50%。其他重要捐助国还包括中国（5.62%）、加拿大（5.04%）和沙特阿拉伯（2.98%）。如果美国退出捐助行列，其他捐助国将迎来纠正这一不平衡的机会，并要求在IDA资金使用上拥有更多的直接话语权。

当然，美国不会轻易接受影响力的流失。即便在大幅削减自身出资的同时，特朗普政府仍有可能试图加紧对IDA和IBRD的控制。此举有先例可循：20世纪80年代，里根政府就曾削减美国对联合国、IMF和世界银行的资助，同时寻求对这些机构更大的控制权。由于其他国家未能找到有效的应对机制，结果反而进一步强化了美国的影响力。

同样地，特朗普政府很可能会对这些机构的领导人，甚至普通员工施加巨大压力，迫使其服从华盛顿的意图。世界银行此前就不得不警告部分员工避免经由美国过境——这是因为，在特朗普政府向哥伦比亚政府施压、要求其接受运送被驱逐者的美国军用飞机的背景下，两名哥伦比亚籍员工的外交签证被撤销，并被美方拒绝入境。

特朗普政府公布美国执法人员在得 克萨斯州押送戴着手铐和脚镣的非法移民上飞机的照片

尽管如此，只要其他捐助国联合行动，他们仍然拥有不容忽视的筹码。他们不应被动接受美国强加的新条件，也不应将这些国际机构的领导人孤立无援，更不能简单地放弃或任由世界银行凋敝。相反，这些国家必须明确告知特朗普政府：美国若想维持影响力，就必须继续贡献力量，否则将失去影响力。他们拥有实现这一目标的工具：根据世界银行规则，如果一个成员国未能履行对银行的任何义务——即使是最强大的成员国——其他国家只需简单多数票，且代表总投票权的多数，即可暂停该成员国的成员资格。至今，这一规则尚未被使用。

更激进的情形是，美国完全退出世界银行，正如《2025计划》所呼吁的。欧洲国家、日本及其他国家需立即为这种局面做好准备。根据世界银行的成立章程，若最大出资国决定退出，该组织总部必须迁至“持有最多股份的成员国领土”。这很可能意味着总部将迁至日本，此举或为组建一个在决策中发挥更大作用的成员国联盟奠定基础。

例如，在日本的领导下，世界银行可在其出资国中最大中等收入国家客户（如巴西或印度）的领土内设立IBRD的分支机构；也可在欧洲（该机构最大捐助国所在地）或非洲（靠近其主要借款国）设立IDA的分支机构。同样，中国可以设立一个专门用于资助可持续能源的重大分支机构。与总部设在北京并已广泛与世界银行合作融资的亚洲基础设施投资银行（AIIB）形成互补。

简而言之，美国退出所引发的世界银行结构重组，不仅不必是危机，反而可能成为强化该机构的契机。只要成员国制定好应对方案，便能确保世界银行继续发挥其职能，并保持其多边性质。这一转型过程亦有可能成为其他国际机构在“后美国主导秩序”中调整与自我重塑的范式。

摇摇欲坠的IMF？

特朗普政府拒绝多边主义的另一位“受害者”可能是国际货币基金组织（IMF），但其面临的挑战与世界银行不同。数十年间，美国政策在IMF中占据主导地位——该组织既是各国储备资金的汇聚平台，也是协调应对经济危机的核心机制。20世纪末，这一体系的主导地位如此之强，以至于冷战结束时，人们几乎难以想象一个没有美国参与的国际货币和金融秩序。然而，如今的世界已大不相同，而且变化的不仅仅是美国。

目前来看，特朗普政府似乎不太可能退出IMF，毕竟该机构在很大程度上通过其他国家的出资和贡献保护了美国利益。仅在2023年，美国就从IMF中报告了4.07亿美元的未实现收益——即其在基金中所持股份升值所带来的账面利润。但IMF对其他国家的重要性，已远不如以往。如果特朗普政府在削减美国出资的同时加大对IMF的控制力度，其他成员国完全可以选择不再受制于美国。相反，他们可以借助并扩大一系列新兴替代机制，这些机制履行着与IMF相似的职能。

首先，许多国家现在拥有大量外汇储备作为应对外部冲击的保险，并在本国银行面临压力时可提供外币。截至2018年底，全球外汇储备总额较30年前增长了十倍；其中三分之二由新兴市场和发展中国家持有。此外，在积累这些储备的过程中，许多国家对美元的依赖程度正在降低。美元在外汇储备中的占比已从1999年的约71%降至2024年的57%，各国正转向投资于易于交易的货币，如澳大利亚元、加拿大元、人民币、韩元、新加坡元及北欧货币。

如果特朗普政府落实其顾问团队的某些政策设想，这一“去美元化”趋势可能会迅速加速。例如，经济学家史蒂芬·米兰（Stephen Miran）在成为总统高级顾问前撰写的一份贸易政策文件，提出应强制外国投资者将持有的5年期和10年期美国国债转换为低利率的100年期的低息债券；或前白宫顾问罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）也提议对外国购买美债行为征税。由此可见，一个对美元依赖程度降低、对IMF依赖程度下降的世界，也将是一个美国单边主义影响力显著削弱的世界。

2025年4月17日，IMF表示，世界经济正面临显著挑战，全球增长预期将被下调

应对IMF弱化的第二道防线是货币互换协议（Currency Swap Agreements，CSAs）的日益普及。CSAs允许一国在危机发生时直接向另一国中央银行请求流动性支持。截至2024年，中国央行已签署40项双边互换协议，其中已生效的31项总价值约5860亿美元。巴西于2008年与阿根廷签署价值18亿美元的互换协议，2013年与中方签署价值300亿美元的协议。印度已与超过25个国家签署了互换协议，其中大多数优先考虑与之存在经常收支赤字的国家。互换协议也经常成为国家间签署更广泛协议的前奏。自2009年中国与阿根廷引入互换以来，该协议促进了中国对阿根廷战略基础设施的投资。

同样重要的是，近年来出现了多个区域性金融机构，在一定程度上复制IMF的危机援助职能。例如，拉丁美洲储备基金（FLAR）自1980年代发展而来，专为该地区遭遇国际收支危机的国家提供金融支持。再如，2000年，为应对亚洲金融危机的教训，东盟国家联同中国、日本和韩国共同建立了“清迈倡议”（Chiang Mai Initiative）——一项多边货币互换机制，并不断强化、制度化。

十年后，在欧元区危机期间，欧洲国家建立了自己的区域安排——即现称的“欧洲稳定机制”（ESM）。2014年，金砖国家建立了应急储备安排（Contingent Reserve Arrangement），可在危机发生时提供金融支持或预防性贷款，以避免危机。2025年，非洲开发银行宣布成立非洲金融稳定机制（African Financial Stability Mechanism），为陷入危机的国家提供优惠再融资渠道——即以有利条件提供资本接入。这些机制大多与IMF存在某种关联，但每个机制也在独立开展实质性的区域治理职能。