此外，在引进时期因坚持自主研发道路而不被重用的一些国有企业（如株洲所）又重新获得重视。高铁产业内部形成了以四方、长客、唐客3个主机厂为龙头，30个配套厂为骨干，500多家相关企业组成的庞大创新主体。

2006年以后，在国家发改委、科技部和原铁道部的统筹支持下，还新建了十几个与高铁有关的国家级实验平台，在高铁自主创新过程中也发挥了关键作用。上述努力的结果，是于2010年成功研制出了第二代中国高速动车组“和谐号CRH380系列”，实现了高铁技术的自主创新。

在中国高铁实现自主创新后，2011年，由于刘志军下台和7·23甬温线特大交通事故的发生，社会舆论开始质疑高铁技术，呼吁对政企合一的铁道部进行改革。在2013年的机构改革中，铁道部的职能被一分为三，新成立的中国铁路总公司（简称中铁总）承担了原铁道部的企业职责。

这一时期是高铁行业处于社会批评的风口浪尖的时期，也是原铁道部（中铁总）在政府内竞争中陷入低谷的时期，科技部此时发挥了关键的产业领航者的作用。北京大学政府管理学院教授路风指出，在铁道部被撤而中铁总保持低调的时候，只有科技部“力挺”高铁，一时间，科技部成为高铁的“旗手”。2012年5月29日，在科技部的推动下，中国高速列车产业技术创新战略联盟正式成立。这一联盟的成立，增强了科技部作为产业发展领航者的地位。

不过，在政府内竞争中，原铁道部或中铁总与科技部等其他部委的地位和作用存在微妙的区别。相对而言，科技部等部门主要起着产业引导者的作用，即通过产业政策来制定创新目标、选择技术路线、设立项目课题或提供专项资金扶持创新等。

与科技部等部委相比，原铁道部的地位和作用更为特殊，除了制定和推行产业政策外，还是高铁的唯一用户，更有能力扮演产业内系统集成者或创新体系建构者的角色，直接协调产业内分工，参与产品的价值创造。这种特殊地位和作用使得原铁道部（或中铁总）有可能经过一段相对沉寂后创造机会重新夺回高铁发展的主导权。

2012年，原铁道部组织企业、高校和科研院所进行探讨，提出了发展“标准动车组”的战略。此后，在“标准动车组”项目的开展过程中，继承了铁道部企业职能的中铁总发挥了产业内系统集成者和标准制定者的职能，要求中车集团下属的企业向中铁总报送关键的技术规格和参数，然后再由中铁总通过铁科院的评审来决定是否采纳。这样一来，中铁总就通过该战略的组织和实施，在产业内确立了新的领航和协调权力。

开往世界的中国高铁。图源：CCTV

“标准动车组”概念形成后，科技部一度持反对立场，认为和谐号动车组（CRH380系列）已经在自主创新上达到相当的高度，应该在这个基础上继续前进，而不是调整参数开发“标准动车组”。

中铁总力排众议，以开发“标准动车组”战略为抓手，在2017年成功研制出新一代标准动车组“复兴号”，借此重新取得了高铁发展的主导权。路风就此指出，“复兴号”成为中铁总以“总设计师”身份领导的新一轮自主创新，它既可以把全盘引进和科技部支持自主开发的历史“翻页”，又可以让中铁总重新主导高速列车的开发。

不同政府部门通过各自战略展开的竞争，也是对产业政策作出自主“诠释”的过程，这些竞争有可能诱发与之相应的知识生产。在此意义上，这一竞争和下一节讨论的地方政府间竞争类似，可视作某种“局域性知识”（或地方性知识）的生产机制。这种局域性知识是与构成一切产业政策前提的国家拥有的集体知识相对而言的，在产业政策演进过程中，这些局域性知识如果能被有效地协调，用于生产新的集体知识，将成为影响产业政策绩效的重要因素。

三、地方政府间竞争

地方政府的战略投资有两重含义，第一，为了招商引资，地方开展了以“经营城市”为名的战略性投资。地方政府为招商引资而支付的成本，可以视为一种投资，这是因为，政府的相关支出一方面对企业的固定资本投资产生了巨大的激励效应，另一方面又通过税收增长、股权增值、土地升值等多种方式增加了政府收入，正是在这个意义上，地方政府的支出是为了取得未来预期收益的投资行为。

第二，除了经营城市之外，地方政府还在更为直接的意义上扮演了战略投资者的角色，这指的是地方政府利用地方国有资本和国有企业，对战略性基础性行业进行投资。地方政府开展这种战略性投资具有某种优势，因为相对于上级政府，地方政府拥有更多的与本地发展相关的知识和信息；相对于社会投资者，地方政府更愿意承担有较高不确定性和较长时间视野的投资。

由于地方政府的上述作用，产业政策就必须和央地关系、地方政府竞争相结合来考察。台湾省“中研院”人文社会科学研究中心研究员瞿宛文曾就此提出，与日韩等东亚发展型国家的两层级体制不同，中国的产业政策体制是多层级体制。所谓两层级体制是指，中央政府是产业政策的制定和执行者，地方政府通常不参与产业政策过程，这样一来，中央政府相关经济部门的官僚就直接面对产业界。

与此不同，中国的庞大规模难以实行两层级的产业政策体制，中国的体制可以称作“中央出政策，地方去执行”的多层级模式。中央面对各地政府的实验结果，会主动或被动择优采纳，也就出现了“地方实验-中央择优采纳”的多层级产业政策体制。

中国汽车业在2004年前后的政策变化，是上述概念形成的重要经验基础。1994年，国家出台了第一个《汽车产业政策》，鼓励大型国有汽车企业与国外汽车企业开展合资经营，并以汽车生产目录的形式严格限定了汽车生产厂商的资格和汽车的型号，重点扶持“三大”和“三小”。

“三大”指的是一汽、二汽和上汽，“三小”指的是北汽、天汽和广汽。在这样的产业政策下，上世纪90年代，上汽-大众的桑塔纳、一汽-大众的捷达和神龙公司的富康得以长期垄断国内轿车市场。在汽车生产目录以外的其他企业只能以微型汽车的名义生产汽车。为了发展，一些企业开始想方设法挤入轿车生产行列，其中，奇瑞汽车的发展故事就是一个典型代表。

奇瑞汽车股份有限公司于1997年3月成立，是安徽省和芜湖市政府投资的国有独资汽车企业。1999年12月，第一辆奇瑞风云轿车下线；2000年，奇瑞汽车产量达2000多辆。然而，轿车虽然生产出来了，奇瑞却面临一个难题：没有汽车准生证，登不上国家轿车生产目录，从法律上讲也就无法在全国销售。

为解决这一难题，奇瑞通过游说上级政府，“挂靠”到上汽集团。2001年初，奇瑞将注册资本的20%（约3.5亿元）无偿划给上汽集团，通过股权转让的形式正式加入了上汽集团，获得了“轿车生产准生证”，公司也更名为上汽奇瑞。

在与上汽集团联姻之后，奇瑞“风云”一下子打开了市场，迅速走上大批量生产轨道，以定价低于桑塔纳等“老三样”三分之一的市场价格参与市场竞争。2001年全年，奇瑞轿车销量达2.82万辆（占市场份额的3.9%），销售额达20多亿元；2002年，销量达5.02万辆（占市场份额的4.45%），销售额达40多亿元。

奇瑞汽车解答媒体提问。图源：中央广电总台国际在线

以奇瑞、吉利等为代表的自主品牌汽车的发展，对国家产业政策的演化起到了推动作用。2004年，国家发展和改革委员会出台新的《汽车产业发展政策》，明确支持本土自主品牌汽车的发展。此前的2003年6月，奇瑞退出上汽集团；9月，国家发改委发布公告，同意上汽集团奇瑞汽车有限公司生产已列入《公告》的所有产品，企业名称也由“上汽集团奇瑞汽车有限公司”更改为“奇瑞汽车有限公司”。

2004年前后中国汽车产业政策的转变，突出了地方政府在产业政策执行和制定过程中的重要作用。多层级产业政策体制中的中央和地方互动，在相当程度上可以看作一种集体知识的生产和协调机制。

在旧的计划经济思维和政策工具的约束下，中央决策者往往缺少制定合理的产业政策所需的知识，这一缺点现在为地方政府竞争的实践所弥补。地方政府竞争带来的产业内部新事象或行为的多样性，同时也伴随着“地方性知识”的生产，这种知识如果能得到尊重和利用，将有助于克服产业政策制定过程中的主观性。

从这一角度来看，近年出现的林毅夫和张维迎有关产业政策有效性的争论，在很大程度上是不切题的，因为争论双方都没有将多层级产业政策体制以及上一节谈论的政府内竞争纳入其视野。