【文/ 孟捷 张梓彬】

产业政策的制定和实施是社会主义市场经济中国家经济治理的重要内容，在贯彻社会主义生产目的、克服市场失灵和促进经济高质量发展等方面发挥了至关重要的作用。从表面来看，产业政策体现为特定目标和手段相结合的产业政策体系，进一步考察则会发现，这一体系又与特定的制度形式相结合，形成了产业政策体制。

这些制度形式可从两方面来考察，一方面，社会主义初级阶段的根本领导制度（党的领导）和基本经济制度是产业政策体制赖以形成的一般制度基础；另一方面，在这些一般性制度的基础上，又会形成更为特殊的制度，即本文所称的中介性制度。

笔者曾将后一类制度称作前一类制度赖以实现的制度中介，因为一般性制度通常是这些特殊性制度的前提或构成要素。这些中介性制度具体地界定了中国特色产业政策体制的风貌。有四种中介性制度是最值得关注的，分别是建构性市场、中国特色社会主义资本市场、政府内竞争和地方政府间竞争。

这四项制度是相互联系的，其中建构性市场居于核心的位置。中国特色社会主义资本市场是为建构性市场服务的，两个市场的结合是社会主义市场经济条件下国家经济行为规律的体现。而两类竞争，即政府内竞争和地方政府间竞争，也是以建构性市场的发展为前提和归宿的。对这些中介性制度的考察有助于我们理解，中国特色产业政策体制何以可能发展为一种以充分发挥市场决定性作用为前提的新型举国体制。

一、建构性市场

建构性市场是在战略性基础性部门形成的特殊市场形态。中国高铁和新能源汽车的自主创新，可以作为建构性市场的例证来看待。笔者曾就高铁部门建构性市场的发展作过专门分析，提出该市场在协调分工、推动集体学习和创新方面有如下特点。

首先，以原铁道部为代表的国家机关不仅作为上层建筑，而且作为“嵌入”建构性市场的经济主体发挥作用，通过持续的改革在行业内建立了一种相对成熟而稳定的分工协调模式，这一模式有别于传统的计划协调，也不同于纯粹的市场协调，而是一种基于市场的组织化协调。

高铁产业内的分工高度专业化，企业之间的资产互补性和技术互补性极高，产业链上下游的利益冲突相对较少，合作相对频繁，在复杂产品系统的各个层次上都能够形成中心性很高的、稳定的合作网络。

这一网络有两层结构：首先，原铁道部（或中铁总）是整个高铁大型技术系统合作网络的中心节点，以顶层用户的身份，联结工程建设、高铁装备和通信信号企业，围绕高铁系统创新目标开展合作；其次，在移动装备、固定设备、信号控制等子系统领域，总成企业则发展为中心节点，与专业化供应商以及相关科研机构达成稳定的互信合作，形成了中国制造业中少见的“关系型供应链”，也就是企业间网络或有组织的市场。

根据国铁集团公布的《新时代交通强国铁路先行规划纲要》，到2035年，中国高铁里程将达到约7万公里。图源：人民日报

第二，原铁道部（或中铁总）在高铁建构性市场的发展中，承担了与产业创新发展相关的不确定性（市场不确定性和技术不确定性）。

在高铁发展过程中，体现社会主义生产目的的国家规划和投资政策从需求侧型构了建构性市场。《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》和《中长期铁路网规划》等政策的出台，改变了高铁创新的技术路径，使其从供给驱动型创新转化为需求拉动型创新，同时也为高铁产品提供了有保障的需求，以克服市场的不确定性。

在此过程中，原铁道部不仅作为关键用户，向企业提供订单，促使企业围绕用户需求开发高速动车组，而且发挥了用户创新的作用，推进了高铁核心零部件和软件系统实现国产化和商业化，以及打造具有完全自主知识产权的标准化动车组。

原铁道部始终强调高铁装备和动车组研制必须达到商业化应用水平，因此需要在密集试验、批量应用中发现问题和解决问题。这种以商业化导向的高强度学习过程为中国高铁高效地实现自主创新创造了必要条件。

高铁技术研发的商业化导向也促使高铁产业的创新主体发生了改变，即由早期的以科研机构创新为主导，转变为以企业创新为主导。

在高铁建构性市场中，基于市场的组织化协调，还形成了有利于企业集体学习和创新的激励结构，延长了企业决策的时间视野，促进企业投资于以“产品开发平台”为代表的专用性技术，围绕产业发展的集体目标开展创新与合作，最终克服了创新过程固有的技术不确定性。

新能源汽车的发展提供了建构性市场的另一例证。自20世纪90年代开始，我国新能源汽车的发展走过了30年的发展历程。2015年，新能源汽车渗透率突破1%，标志着我国新能源汽车技术基本成熟；2019年渗透率突破5%，标志着供应链基本成熟；2022渗透率突破20%，标志着产业进入高速规模化发展阶段。我国连续8年成为全球最大的新能源汽车生产消费国，新能源汽车销量从2011年不到6000辆到2022年688.7万辆，增长了1000倍以上。

与高铁不同，学术界关于新能源汽车的发展研究偏少，目前还没有出现公认的代表性研究成果。不过，依循上文介绍高铁的思路，我们也可以从协调分工、克服技术和市场两个不确定性的角度，看待政府产业政策之于新能源汽车发展的作用。

上世纪九十年代始，我国开始着力探索一条能够成为世界汽车大国的跨越式发展道路，在中央大力支持下，从“八五”到“十一五”连续四个“五年计划”期间，以国家计委、科技部等部委为主导，持续投入科研经费，推进电动汽车研究，形成了中央政府部门协同高校、科研机构、企业持续进行科研攻关，开发新能源汽车（当时称为电动汽车）相关技术的体制。

经过四个五年计划（规划）的持续攻关，我国基本掌握了电动汽车的关键核心技术，初步形成了15万辆电动汽车整车和关键零部件生产能力，体现了国家在供给侧为创造新能源车市场所做的努力。