然而，由于仇富和民粹情绪，加上某些政治力量不断炒作“带风向”，社会涌现“官商勾结”、“地产霸权” 的批评，很多政务官变得很敏感，对地产商采取不合作甚至敌视的态度。每遇到地产商的发展项目时，政务官为免被人指控与地产商勾结，往往不会轻易放行，而是百般刁难，以突显自己“捍卫社会利益”。事实上，香港的官商关系并非如外界所想般美好。

例如当地产商申请将农地改划用途、政府与发展商就补地价展开谈判时，发展商愿意接纳的补地价很可能被视为“官商勾结”，将农地改划又会引起反对派主导的环保团体批评破坏环境和鼓励地产商囤积农地。

为免被外界批评，政务官相信补地价愈高愈好，也不热衷改划农地，结果导致大量农地闲置，对地产商和社会整体也无益。讽刺的是，不是“官商勾结”导致土地和房屋供应不足，反而是“官商勾结”的指控加剧了供应不足的问题。

3.政务官避事、不作为？

政务官也经常被批评避事、不作为。笔者不否认个别政务官存在这个问题，毕竟懒惰之心人皆有之，每个机构都有员工会不作为、避事，但不可忽略的是，这也与政治领导有关，并不必然与政务官本人有关。

例如原政务司司长张建宗一直被批评是避事之徒，但有认识他的人否认此点，指出他不是不想作为，而是他的上司“太喜欢事事躬亲，根本没给他留下多少切入的空隙”。（注20）

又例如，修例风波期间担任食环署署长的刘利群，被批评没有即时清理“连侬墙”。原保安局局长叶刘淑仪指，据她了解，当时食环署没有即时清拆“连侬墙”，是因当时有一宗相关的诉讼尚未审议。

当然，是否要拖延数年，待诉讼结束后才采取行动，值得商榷，但无可否认，食环署这决定是获得刘利群的上司们，包括食物及卫生局局长陈肇始所认同的，不应将责任完全归咎于刘利群一人身上。（注21）

政务官出身的李百全出任《香港电台》广播处长，虽尚未能做到又破又立，使《香港电台》发挥更大的正面积极的作用，但在整顿方面已取得一定成效。

更何况，在香港特区选举制度未完善、资格审查委员会未设立时，都是由政务官出任的选举主任取消反中乱港者的参选资格，他们和其家人要抵受着庞大压力以至人身攻击去作出决定。可见，政务官并非如外界所说，是一文不值的避事之徒。

4.政务官都是“打工心态”？

还有一种常见的批评，指政务官抱着“打工心态”，只为“揾食”，欠缺“为人民服务”的理念。事实上，政务官作为受薪雇员，他们将其视为一份工作，这并非不合理，毕竟如德国社会学家马克斯·韦伯所言，物质奖励对行政幕僚是非常重要的（注22），为了丰厚薪金和福利而出任政务官并无太大不妥。

假使他们只为“揾食”，只重视物质，这对绩效管理来说倒不是坏事，只需从招聘、升迁、纪律处分等管理制度各环节着手，便可激发起他们的积极性，解决一些人提出的所谓“懒政”的批评。

更何况，政务官如果只是向钱看，他们大可到私人机构工作或从商，毕竟有如此学历背景的精英，要获取更丰厚的薪金和福利，实非难事，无须加入和留在这个“热厨房”。事实上，政务官如同专业官吏般，有着“高度的身份荣誉意识”。马克斯·韦伯指出：

“文官的荣誉所在，是他对于上司的命令，就像完全符合他本人的信念那样，能够忠实地加以执行。即使这命令在他看来有误，而在他履行了文官的申辩权后上司依然坚持命令时，他仍应忠实执行。”（注23）

可见，政务官并非没有理念，在西方文官制度的文化下，他们最重视的理念就是忠诚地执行上司的命令，这是他们的荣誉所在。假如政府的施政理念是“为人民服务”，政务官自然会遵从此理念去工作。就如新加坡，在以“以民为本”作为施政理念的人民行动党的领导下，文官便会遵从此理念，积极做事。

相反，如英国，在以“新自由主义”、“小政府、大市场”作为施政理念的保守党撒切尔夫人的领导下，文官便会遵从此理念，尽量少做事。总之，关键在于政治领袖，而非文官本身。

期望在西方文官制度的文化中培训而成的政务官，能够自发产生中国传统那种为国为民的士大夫精神或共产党人那种“为人民服务”的奉献精神去工作，这并不现实。这不是对错问题，是制度和文化的差异问题。

七、展望

从回归以来中央两次支持政务官背景人士出任行政长官来看，可以看出中央对政务官的信任和肯定，但所谓“希望愈大、失望愈大”，笔者相信往后两三届行政长官选举中，政务官出身的人很难再得到多少支持。当然，政务官出身并非“原罪”，我们不能够排除将来会有位既是政务官出身，又具备政治才能的人出现。

假如来届政府由非政务官出身的人担任行政长官，也只是“政务官治港”其中一个具体表现出现变化。而可以肯定的是，下一届政府的管治班子会由更多非政务官出身的人士组成，甚至有很多是新人，当他们（特别是那些没有公职、缺乏管治经验、不熟悉政府运作的人）当上司、局长后，应如何适应政府的运作？如何处理与政务官的关系？

看过英剧《是，大臣》（Yes, Minister）的读者，相信都很清楚局长和常任文官的关系存在张力是很普遍的事。官员可能会因为种种原因（例如个人能力不足、不熟悉政府运作）而与常任文官在合作上存在困难，但并非如一些人所说这是文官的“阴谋”，故意阻碍官员行事。

而且，一些与管理公务员队伍相关的职位，尤其是政务司司长和公务员事务局局长，会否选择政务官背景人士出任？有政务官背景的人士，他们虽有能力驾驭政务官，却可能出现缺乏政治能力和精英心态等问题。无政务官背景的，他们虽有政治能力，却可能比较难处理与政务官的关系。

还有，决策局的常任秘书长的权力和地位不变，仍然紧握人事和财政大权。如何在理顺他们与政治任命官员的关系的同时，又可以让他们继续发挥不可替代的作用？

须知道，政务官一个重要作用是就政策的成本、可行性和效果向官员提供意见，避免官员因不熟悉资源运用，或者为了讨好大众或某些持分者，而制定一些可能不符合成本效益、带来长远财政负担，或会造成严重后果的政策。

对公务员体制，特别是政务官制度作出改革已经是事在必行，但在推行改革时，必须小心处理，避免“把婴儿和洗澡水一起倒掉”。

八、结语

总而言之，林郑月娥不寻求连任只是“政务官治港”出现变化的第一步。毕竟过去也曾有非政务官出身的人出任行政长官，也曾尝试拣选更多非政务官出身的人出任主要官员，但“政务官治港”的局面没有太大变化。

自中央提出“全面管治权”概念、出手制定《香港国安法》和完善香港特区选举制度后，掌握治港权力的主体更加清晰，但基于对“港人治港”“高度自治”特殊政策的坚持，中央强调“不会直接管治香港，而是给予指导性的意见”（注24），意味着将来管治香港的主体责任仍然落在香港的当地人身上。

在缺乏政治人才，而政治人才又不是一时三刻可以培养而成的情况下，“政务官治港”会有所变化，但要说“终结”仍然言之尚早。笔者相信，到真正形成一个有能力治港、普遍令港人信服、足以平衡各方势力（包括政务官）、能够稳固地掌握管治权力的主体时，“政务官治港”才会正式终结。

注释

注1：刘曼容：《港英政治制度与香港社会变迁》，香港：香港各界文化促进会，2007，第340页。

注2：李正仪：〈公务员的挑战〉，郑宇硕、卢兆兴编：《九七过渡：香港的挑战》，香港：香港中文大学出版社，1997，第48页。

注3：曾锐生：《管治香港: 政务官与良好管治的建立》，香港：香港大学出版社，2007，第22页。

注4：中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文献出版社，2004，第899-900页。

注5：根据原中央政策组首席顾问刘兆佳于1988年、1990年和1991年进行的民意调查，当受访港人被问及他们心目中有没有值得他们信任的政治领袖时，近7成受访者答称“没有”。在1990年和1991年的调查中，有超过6成受访者表示他们心目中没有值得他们信任的政治团体。在1991年的调查中，没有任何一个群体被过半受访者认为合适出任治港领袖。参见刘兆佳编：〈谁可领导香港——香港人对政治领袖的态度及香港政治领袖的形成〉，《过渡期香港政治》，香港：广角镜出版社有限公司，1993，第359、367页。

注6：穆迈伦着，杨立信等译：《香港政务官阶层的构成》，上海：上海翻译出版公司，1984，第2页。

注7：方国荣：〈过渡期中香港高级公务员面对的问题〉，《过渡期的香港1992》，香港：一国两制经济研究中心，1993，第516、526页。

注8：〈政制分批研研讨会会议议程（第三批）〉，《中华人民共和国香港特别行政区基本法咨询委员会政制专责小组会议纪要》，1986。

注9：邵善波：〈就「董退曾进」与「中央官员」商榷〉，《大公报》，2005年4月3日。

注10：邵善波：〈就「董退曾进」与「中央官员」商榷〉，《大公报》，2005年4月3日。

注11：立法会：《政制及内地事务局局长致辞全文（二）》，2009年6月3日。

注12：〈【独家】上年度36政务官离职创新高〉，《星岛日报》，2021年7月30日。

注13：〈不被理解感孤独 林郑自言不太懂政治〉，《am730》，2020年8月28日。

注14：〈王光亚：港官不懂当家作主〉，《星岛日报》，2011年7月28日。

注15：卡尔．曼海姆着，黎呜、李书祟译：《意识形态与乌托邦》，北京：商务印书馆，2000，第119页。

注16：香港特别行政区新闻公报：《行政长官发表《香港家书》》，2007年3月31日。

注17：蒙妮卡：〈跳出框框：手袋党〉，《文汇报》，2012年5月14日。

注18：田飞龙：〈香港抗疫破防：两制鸿沟与融合之难〉，《橙新闻》，2022年2月8日。

注19：冯炜光：〈地产党的守护神—AO党！〉，《HKG报》，2021年5月23日。

注20：杨立门：〈新任命〉，《东周刊》，2021年7月8 日。

注21：潘希桥：〈新常任秘书长遭蓝营围剿　叶刘力撑刘利群能干：请停止文革式批斗〉，《香港01》，2021年2月27日。

注22：马克斯．韦伯着、冯克利译：《学术与政治》，北京：三联书店，2005， 第58页。

注23：同上，第76页。

注24：〈委员引述夏宝龙指一国两制50年不变 50年后亦没有必要变〉，《Now新闻台》，2022年3月9日。

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