【文/ 观察者网专栏作者 梁韦诺】

一、前言

回归以来，香港社会政治环境出了不少问题，政务官也无可避免成为舆论焦点，经常被外界批评为特区政府管治不佳的“元凶”。自行政长官林郑月娥宣布不寻求连任、政务司司长李家超辞职参选行政长官后，有媒体发表文章，指这象征着“政务官治港”已经“走入历史”。

相关说法过去也很常见，董建华推行主要官员问责制时出现过，曾荫权引入副局长及政治助理时出现过，曾荫权落任、梁振英上任行政长官时出现过，《香港国安法》实施时出现过，李家超接替张建宗出任政务司司长时也出现过。

二、政务官的由来

据公务员事务局的简介，政务官是专业的管理通才，在香港特别行政区政府担当重要角色，职责包括：在决策局协助制定与社会息息相关的政府政策，以及管理和监察公共资源的运用；在民政事务处负责督导和协调有关部门在区内提供政府服务和设施，并作为政府的前线代表，以及监察小区建设计划；在政府部门提供优良管理和督导有关部门向市民提供服务等。（注意：香港“政务官”的涵义与定位，和西方常见的“政务官”“事务官”等分类并不相同。）

截至去年3月，政务官共有748人，其中属于最高职级的首长级甲一级政务官（D8）有20人，在各决策局出任常任秘书长。

政务官（前身为“官学生”）在英治时代早期引入，最初目的是培养从英国招募的青年官学生，安排他们来港后学习中文，出任政府的传译官，以重建英殖与华人沟通的渠道，并逐步让这些官学生填补高官职位空缺，以改善港英政府官员的质素。

在殖民统治下，由于没有发展代议政制和政党政治，香港政务官身兼西方国家的政务官和常任文官的双重角色，既要负责制定政策，又要负责执行自己制定的政策，以及管制政策所涉及的资源，这是香港政务官的特殊性。（注1）

1992年，港督彭定康推行政制改革（一方面改组行政局、将行政立法两局分家；另一方面取消港督出任立法局主席、在立法局引入直选议席），并在1995年取消官守议员制度，削弱“行政主导”。

行政立法关系大变后，政务官更要“落场”到立法机关，向民选议员解释相关政策建议，以游说议员支持政策。因此，有人认为，以“公众主管”比起用“公务员”来形容他们来得更适合。（注2）

不过，这个特殊性基本上是英籍政务官独有的，因为当时的高官职位都由英藉政务官担任，他们主导决策，而华人政务官负责执行。直到回归前夕，英藉高官撤退，华人政务官才有机会填补这些高官空缺，可想而知，华人政务官的决策经验有多少。

随着愈来愈多政务官晋升为高官，逐渐形成一精英阶层，在政府中享有举足轻重的地位，被视为“天之娇子”。在最初八十年招募的政务官当中，就有六人成为辅政司，更有三人当上港督，包括梅含理、金文泰和葛量洪。（注3）

梅含理，第15任港督

三、“政务官治港”的由来

“政务官治港”指的不是管治架构和团队之中有政务官存在，也不是在管治过程中有政务官参与，而是指政务官作为一阶层，主导甚至垄断特区的管治权力。

在百多年的英治时代，无人会用“政务官治港”来形容英国的管治。虽然港督有政务官出身，也有军人（砵甸乍、弥敦）、警官（梅含理也曾任香港警察队长）、外交官（麦理浩、卫奕信、尤德）、国会议员（宝宁、轩尼诗、彭定康）出身的人士出任，却未曾出现“政务官治港”“军官治港”“警官治港”“外交官治港”“国会议员治港”等说法，因为大家都很清楚，当时真正掌握治港权力的是英国，那怕是集大权于一身的港督，也只是英王的全权代表。

直至八十年代，中英就香港前途问题展开谈判，中方提出“港人治港”“高度自治”的特殊政策，强调香港特区政府由当地人组成，“北京不派总督，不派头头”（注4）后，“政务官治港”的说法才开始出现。

这反映了“政务官治港”是“港人治港”“高度自治”特殊政策下的产物。中央授予特区高度自治权，香港特区政府由当地人组成，中央不派人直接管治。然而，“港人治港”是基本原则，只对“港人”作出居民身份、居住年期和国籍标准（主要是香港特别行政区永久性居民中的中国公民，也包括部分非中国籍或在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民）和政治伦理标准（以爱国者为主体）等基本规定。

虽然邓小平也曾对治港者的政治成分提出说法（“左翼的当然要有，尽量少些，也要有点右的人，最好多选些中间的人”），但始终没有、也不会具体说明将来由哪些“港人”行使管理香港的权力。

须知道，“港人”从来不是、将来也不是一个同一体，内里包含多元多样的成分，社会上不同阶级、阶层、集团、组织都会互相争夺管治权力。这样一来，在缺乏政治人才下（造成这问题的原因，可参见笔者文章《香港“不问政治”，可以吗？》），香港回归后有能力稳妥地掌握治港权力的主体并不清晰，也没有哪个人物或群体能令港人信服（注5），才为“政务官治港”“商人治港”“专业人士治港”“武官治港”这些纯粹以政府首长的出身来形容治港主体的说法提供土壤。

而“政务官治港”这种说法的出现，与英国有莫大关系。英方撤退前，曾极力向中方推销一批华人政务官，将他们塑造成“政府结构的冠石”（注6）。

当时，英方安排一些华人政务官接受一著名政论杂志访问，将他们说成是得到中英双方和香港各界信任、政治中立、行事温和及稳重、熟悉政府架构和运作、具有管治经验，并且具备政治手腕的管治人才，并指出回归后由一名华人政务官出任行政长官，带领其他由华人政务官出任的主要官员管治香港，是最为稳妥的办法。

此外，当时也有代表英方的学者宣传这套说法。例如，香港高级公务员课程中心研究主任方国荣博士在一篇论文中提及：

“而实际上，对于97年前后的管治，香港政府的公务员，尤其是高级公务员，所担任的角色更为重要，因为虽然主权转移，但基本上执行管治香港的人，仍然主要是香港的高级公务员。……政府效率高是以往香港成功的重要因素，而政府的高效率是有赖有专门技能的高级公务员的贡献。……现在距离97足有4年多，在未来的几年间，政府一定要培训和安排有专门技能的高级公务员去管治香港。有了一班有效的管治人才，香港的顺利过渡才能确保，繁荣安定才能继续。”（注7）

在英方的宣传下，不少港人相信“政务官治港”。举例说，在1986年8月6日基本法咨询委员会举办的政制分批研讨会，议程中就提及“未来的政制……最理想的方法是尽量委任高级公务员为司级官员，而相当于现时布政司的职位，更必须由文官出任。”（注8）中方当时对这种说法也相当受落。（注9）